Nach dem Zweiten Weltkrieg unter amerikanischer Regie aufgebaut und heute zunehmend unter Druck: Die liberale internationale Ordnung. Angesichts dieser Entwicklungen muss Deutschland seine Interessen wesentlich breiter definieren - sowohl wirtschaftlich als auch politisch.
Dieser Beitrag ist Teil eines Readers, der zum Auftakt der 18. Außenpolitischen Jahrestagung "Krise des Westens: Die Verantwortung Europas für die liberale Weltordnung" am 15.6. auf boell.de erhältlich sein wird.
Das außenpolitische Geschäftsmodell der Bundesrepublik bestand über Jahrzehnte im Kern darin, im Westen auf Integration zu setzen sowie im Osten und Süden neue Märkte zu erschließen. Im besonderen Fokus standen und stehen dabei Mittel- und Osteuropa sowie Russland, China und die arabischen Länder.
Möglich war diese wirtschaftliche Expansion, die Deutschland in die globale Top-Liga brachte, allerdings nur aufgrund von Rahmenbedingungen, die Deutschland nicht selbst gestaltet hatte. Westdeutschland und später das vereinte Deutschland waren Profiteure einer Ordnung, die vor allem durch die USA entworfen und gesichert wurde.
Dazu gehört unter anderem der Zugang zu Märkten und Rohstoffen, eine stabile Währungsordnung, eine international akzeptierte Markt- und Rechtsordnung, Sicherheit der Handelswege und geopolitische Stabilität in Schlüsselregionen. Macht- und Ordnungspolitik waren im Erfolgsmodell der Bundesrepublik gewissermaßen outgesourced, zumindest in Bezug auf die globale Ebene. Die ökonomische Erfolgsgeschichte Deutschlands war nur möglich im Windschatten der amerikanischen Weltordnung.
Auf dem europäischen Kontinent hingegen übernahm Deutschland mit dem wirtschaftlichen Aufstieg auch zunehmend die regionale Mitverantwortung. Gemeinsam mit Frankreich baute Deutschland, auch hier unter dem militärischen Schutz und der strategischen Führung Amerikas, Europa zu einem gemeinsamen Raum der Prosperität und Stabilität auf und aus, erst im Westen, nach 1989 dann auch im Osten.
In Europa entwickelte sich Deutschland in wachsendem Maße auch selbst zu einem strategischen Player mit Gestaltungswillen und Gestaltungsmacht, insbesondere mit der deutschen Wiedervereinigung und der Neugestaltung Mittel- und Osteuropas nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion.
Berlin als informelles Zentrum europäischer Politik
Im Gefolge der Eurokrise und im Zusammenhang mit dem Konflikt mit Russland über die Ukraine seit 2014 erfuhr diese Rolle einen neuen, massiven Schub. Berlin entwickelte sich zum informellen Zentrum europäischer Politik, mit dem Kanzleramt als der Spitze eines inoffiziellen, improvisierten europäischen Regierungssystems.
Wenn heutzutage der chinesische, der russische oder der amerikanische Präsident mit „Europa“ sprechen wollen, dann rufen sie im Kanzleramt an. Berlin ist zum Epizentrum europäischer Politik geworden. Auf globaler Ebene hingegen bleibt Deutschland auch weiterhin zumeist nur ein ökonomischer Akteur, der sich um die Gestaltung der grundlegenden Rahmenbedingungen seiner ökonomischen Aktivitäten nur am Rande kümmert. Die Anzeichen aber mehren sich, dass das nicht mehr ausreicht.
Die unter amerikanischer Regie seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs aufgebaute sogenannte liberale internationale Ordnung, die die Öffnung von Grenzen, die zunehmende Vernetzung und Kooperation auf regionaler und globaler Ebene gefördert und ermöglicht hat — politisch, ökonomisch und gesellschaftlich —, gerät immer stärker unter Druck.
Unklar ist, ob die USA auch weiterhin diese Ordnung stützen und sichern wollen oder ob sie sich in Richtung Isolationismus und Abschottung bewegen. Viele Amerikanerinnen und Amerikaner sehen immer weniger Sinn darin, erhebliche Ressourcen dafür aufzuwenden, globale „öffentliche Güter“ zur Verfügung zu stellen.
Trumps Wahl ist auch ein Ausdruck dieser Stimmung; er artikuliert das Gefühl, Amerika werde von anderen übervorteilt, ökonomisch und politisch: China als Währungsmanipulator, und Deutschland und andere als "free rider" in militärischer Hinsicht.
Das geschieht zu einer Zeit, in der Russland und China am Aufbau einer multipolaren Ordnung arbeiten — einem autokratischen Gegenentwurf zur liberalen internationalen Ordnung. Die multipolare Ordnung integriert nicht horizontal wie die liberale Ordnung, sondern vertikal: einige wenige souveräne Großmächte unterwerfen sich ihre Nachbarschaft, gegebenenfalls mit Gewalt, und konkurrieren untereinander um Ressourcen und Einflusssphären.
Internationale Institutionen und Regeln sind bedeutungslos, Macht allein, insbesondere militärische Macht, prägt die internationale Beziehungen. Eine solche Ordnung ist der außenpolitische Ausdruck einer im Inneren autokratischen Staatsordnung, in der die „Machtvertikale“ dominiert, also Befehl und Gehorsam.
In einer solchen Ordnung hätte ein Land wie Deutschland, das Machtstaat und Militarismus seit 1945 eine klare Absage erteilt hat, äußerst schlechte Karten, würde zum Spielball der großen, nuklear bewaffneten Militärmächte.
Und ohne die Existenz einer liberalen internationalen Ordnung wäre auch die wirtschaftliche und politische Globalisierung am Ende — jene Globalisierung also, die Deutschland historisch ungekannte Prosperität beschert hat und in die sich die Europäische Union mit ihren Prinzipien der Vernetzung und Interdependenz kongenial eingefügt hat.
Globale Interessen müssen neu definiert werden
Angesichts solcher Bedrohungen der globalen Rahmenbedingungen kann es sich Deutschland nicht mehr leisten, global primär als Handelsmacht aufzutreten, sich auf das Ökonomische zu fokussieren und den Rest anderen zu überlassen. Den "großen Bruder", der sich um alles andere kümmert, gibt es nicht mehr: die USA sind zwar weiterhin die weltweit führende Macht, die einzige echte Weltmacht, aber sie dominieren das Spielfeld nicht mehr selbstverständlich, und die Bereitschaft zum globalen Engagement ist im Sinken begriffen.
Anders gesagt: das Erfolgsmodell der alten Bundesrepublik, entwickelt unter den spezifischen Bedingungen des Kalten Krieges, funktioniert in der Welt des 21. Jahrhunderts nicht mehr. Deutschland muss heute seine Interessen wesentlich breiter definieren, wirtschaftlich und politisch.
Es muss die globalen Rahmenbedingungen, muss Fragen der Weltordnung bei seinem außenpolitischen Handeln immer mitbedenken und sich darum bemühen, diese Ordnung mitzugestalten. Das beginnt bei Handelsabkommen, geht über globale Infrastruktur und Verkehrswege bis hin zu Fragen der regionalen Sicherheit und Ordnung etwa im Südchinesischen Meer oder im Persischen Golf.
Dabei stellt sich die Frage nach einer längerfristig ausgerichteten deutschen Grand Strategy: was sind die übergeordneten globalen Interessen Deutschlands? Welche Ordnung ist am vorteilhaftesten für deutsche Sicherheit, deutsche Freiheit, deutsche Prosperität? Was sind die Ziele und Instrumente deutscher Außen- und Sicherheitspolitik, und mit wem lassen sich diese Ziele am besten verwirklichen?
Alles spricht dafür, dass im Zentrum einer deutschen Grand Strategy die Sicherung und Erweiterung des Raumes von liberaler Demokratie, Rechtsstaat und Marktwirtschaft stehen sollte. Deutschlands engste und beste Partner — ökonomisch wie politisch — sind gefestigte liberale Demokratien, in Europa und darüber hinaus. Die Länder, mit denen Deutschland dagegen Schwierigkeiten hat, sind in der Regel autokratisch und diktatorisch regierte Staaten.
Stabilität nur mit liberalen Demokratien und Marktwirtschaften
Eine solche auf Festigung und Ausweitung von Demokratie und Marktwirtschaft ausgerichtete Strategie ist nicht neu. In den 1980ern war die Bundesrepublik an der Stabilisierung des europäischen Südens beteiligt, durch die Aufnahme von Portugal, Spanien und Griechenland in die EG. Seit den 1990er Jahren hat die EU diese Strategie im Osten und Südosten Europas fortgesetzt, mit der Osterweiterung und seit einigen Jahren mit der Nachbarschaftspolitik.
Der Grundgedanke dabei ist, dass es nur mit liberalen Demokratien und Marktwirtschaften echte Stabilität und Zusammenarbeit geben kann. Nur auf der Basis der gleichen, freiheitlichen Grundprinzipien der staatlichen Verfasstheit kann sich das Vertrauen zwischen Staaten entwickeln, das nötig ist, um eng zu kooperieren. Und ohne eine kritische Masse an liberalen Demokratien kann es keine liberale internationale Ordnung geben.
Auf der anderen Seite sind es Autokratien und Diktaturen, mit denen Deutschland Probleme hat. Nicht nur in Bezug auf Werte, sondern auch im Hinblick auf "harte" Interessen. Die ökonomische Zusammenarbeit mit Russland und China stößt auf Grenzen, die durch die Interessen der herrschenden Kreise am Machterhalt gezogen werden. Russland ist auf Kollisionskurs mit dem Westen, auch wenn die Spannungen derzeit gemanagt werden können.
Viele Nachbarn Chinas fühlen sich bedroht von Pekings aggressivem Auftreten; Spannungen in der Region steigen. Und auch in der arabischen Welt wachsen die Spannungen zwischen autokratischen Eliten und den zunehmenden politischen und ökonomischen Ambitionen der wachsenden Bevölkerung; der alte Gesellschaftsvertrag funktioniert nicht mehr, ein neuer ist nicht in Sicht. Zugleich driftet die Türkei ab in Richtung Autokratie, Zusammenarbeit wird schwieriger.
Eine an Stärkung der liberalen Demokratien orientierte globale Strategie hat viele Aspekte. Förderung von Demokratie und Marktwirtschaft gehört in der europäischen Nachbarschaft gehört dazu; die EU sollte daran festhalten und sich nicht zu sehr auf eine politisch neutrale "Resilienz" beschränken.
Dauerhafte Stabilität und wechselseitig fruchtbaren Austausch gibt es nur, wenn Demokratie und Marktwirtschaft den Menschen in Osteuropa, Nordafrika und Nahost ausreichend Entfaltungschancen geben. Das heißt nicht, dass man auch mit Autokraten kooperiert, wenn es nötig ist. Die Förderung und Festigung liberaler Demokratie aber sollte das normative Ziel europäischer Außenpolitik bleiben.
Zusammenschluss von liberalen Demokratien weltweit
Angesichts der Bedrohung der liberalen internationalen Ordnung ist es unabdingbar, eine engere Kooperation der liberalen Demokratien untereinander auf den Weg zu bringen. Auf europäischer Ebene findet das seit Jahrzehnten statt. Doch es reicht nicht mehr aus, sich auf Europa zu beschränken.
Liberale Demokratien in Europa, Asien und anderswo sollten sich enger zusammenschließen in einer Art Allianz der Demokratien, gründend auf der Erkenntnis, dass sie ein vitales gemeinsames Interesse am Erhalt und Ausbau der liberalen internationalen Ordnung haben, in politischer wie ökonomischer Hinsicht.
Länder wie Japan, Korea, Australien, Indien, Brasilien, Mexiko und Kanada verbindet vieles mit ihren europäischen Counterparts: die innere Verfasstheit, die grundlegenden politischen und humanitären Werte, ebenso wie das Interesse am wirtschaftlichen Austausch und politischer Kooperation auf der Grundlage von fairen Abmachungen. Alle diese Länder haben über Jahrzehnte von einer amerikanisch geführten Ordnung profitiert; sie sind wie Deutschland im Windschatten Amerikas gesegelt.
In der Zukunft wird es nicht mehr ausreichen, sich auf amerikanische Ordnungsmacht zu verlassen. Auf der einen Seite ist Amerikas Macht ebenso gesunken wie seine Bereitschaft, international für Ordnung zu sorgen. Auf der anderen Seite haben Russland und China Morgenluft gewittert und sind dabei, ihre autokratischen Vorstellungen von einer multipolaren internationalen Ordnung außenpolitisch umzusetzen. Die liberale Ordnung ist damit doppelt unter Druck, von innen wie von außen.
Liberale Demokratien in Europa und anderswo müssen sich in diesem neuen Systemkonflikt klar positionieren. Das fällt ihnen schwer, weil sie nicht daran gewöhnt sind, in globalen ordnungspolitischen Kategorien zu denken und zu operieren. Doch der Erhalt der liberalen internationalen Ordnung hängt keineswegs nur von den Richtungsentscheidungen Amerikas ab.
Zeit für jene potentiell mächtigen, wirtschaftlich erfolgreichen liberalen Demokratien, die von der Pax Americana so sehr profitiert haben, außen- und sicherheitspolitisch ihr gemeinsames Gewicht in die Waagschale zu werfen und die liberale internationale Ordnung zu verteidigen und fortzuentwickeln.
