Im Rahmen der Konferenz zur Zukunft Europas sollen EU-Bürger*innen aus allen Mitgliedstaaten zu Wort kommen. Kernelemente sind eine digitale Plattform sowie europäische Bürger*innen-Foren, die durch nationale Foren ergänzt werden können. Auch wenn die Konferenz voraussichtlich nicht der Grundstein für grundlegende, institutionelle Reformen sein wird, hat sie das Potenzial, wichtige Impulse zu geben.
Dieser Artikel ist Teil unseres Dossiers über die Konferenz zur Zukunft Europas.
Im Juli 2019 wartete die damals noch designierte Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen bei der Vorstellung ihrer politischen Leitlinien im Europäischen Parlament mit einem bemerkenswerten Projekt auf: „Ich will, dass die Bürgerinnen und Bürger bei einer Konferenz zur Zukunft Europas zu Wort kommen, die 2020 beginnen und zwei Jahre laufen soll“. Sie sei bereit, das auf der Konferenz Vereinbarte weiterzuverfolgen und dabei auch für Vertragsänderungen offen.
Ursula von der Leyen griff mit dieser Initiative einen Vorschlag auf, den der französische Staatspräsident Macron so ähnlich bereits im März 2019 im Rahmen eines in 28 Europäischen Tageszeitungen veröffentlichten Briefes geäußert hatte.
Großer Bedarf für grundlegende Reformen
In der Tat ist der Bedarf an grundlegenden Reformen für die EU groß. Bereits die Finanzkrise 2008 hatte die strukturellen Schwächen der Architektur der Währungsunion offengelegt. Bis heute sind viele Reformen für eine Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion allerdings gescheitert. Die Wirtschaftskraft der Mitgliedstaaten zwischen Nord und Süd driftet immer weiter auseinander, die COVID-Krise droht diese Kluft noch weiter zu verschärfen. Die Jahrtausendherausforderung Klimawandel benötigt massive Investitionen, doch das EU-Budget für die Jahre 2021-2027 blieb weit hinter den Erwartungen zurück. Im Bereich der sozialen Sicherungssysteme sind die Disparitäten zwischen den Mitgliedstaaten weiterhin groß. In der Außen- und Sicherheitspolitik ist die EU aufgrund des Prinzips der Einstimmigkeit im Rat oft zu Kompromissen gezwungen, die ein klares, außenpolitisches Handeln erschweren. Eine Europäische Verteidigungsunion liegt noch in weiter Ferne, immer noch unterhalten 27 Nationalstaaten 27 Armeen mit unterschiedlichen Besoldungen, Dienstgraden, Standards und Waffensystemen.
Reforminitiativen verpuffen zu oft im Rat
Schon vor der Idee für eine Konferenz zur Zukunft Europas hatte es nicht an Initiativen für grundlegende Reformen der EU gemangelt. Zwei Initiativen kamen dabei aus den EU-Institutionen selbst. Unter dem Eindruck des Brexit hatte das Europäische Parlament im Februar 2017 bemerkenswerte Entschließungen zu grundlegenden Reformen der EU vorgelegt, die auch ohne eine Änderung der Verträge auskamen. Das Parlament rief zu einer Reform der Entscheidungsfindung im Rat auf, so solle dort künftig auf das Prinzip der Einstimmigkeit, das u.a. für die gemeinsame Sicherheits- und Außenpolitik oder beim mehrjährigen Haushalt erforderlich ist, zugunsten der qualifizierten Mehrheit verzichtet werden. Die sogenannte Überleitungsklausel in den Europäischen Verträgen (Art. 48 Absatz 7 EUV), nach der der Europäische Rat einstimmig beschließen kann, künftig in allen Politikbereichen Beschlüsse mit qualifizierter Mehrheit zu schließen, würde dies schon heute ermöglichen. Auch eine stärkere Einbeziehung des Parlaments könnte so ermöglicht werden. Unter anderem schlug das Parlament ein System echter Eigenmittel oder eine europäische Verteidigungsunion vor. Die zweite Initiative wurde der von der Juncker-Kommission ebenfalls unter dem Eindruck des Brexit erarbeitet. In einem Weißbuch legte die Kommission im März 2017 fünf Szenarien für die Zukunft Europas vor, der fünf Reflexionspapiere folgten. Die Juncker-Kommission rief zu einer breiten Debatte auf, versuchte schon damals, die Bürgerinnen und Bürger über ein Online-Portal einzubeziehen und organisierte Bürger*innen-Dialoge in den Mitgliedstaaten. Flankiert wurden die Papiere der Kommission mit Mitteilungen, in denen ein Übergang von der Einstimmigkeit in der Steuerpolitik, der Energie- und Klimapolitik, der Sozialpolitik und der Außen- und Sicherheitspolitik hin zur Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit erörtert wurde. In der Gesamtschau ergab auch dies ein durchaus ehrgeiziges Reformprogramm, das zwar ohne eine revolutionäre Veränderung der Europäischen Verträge auskam, aber eine echte Evolution hin zu einer stärkeren und handlungsfähigeren EU bedeutet hätte.
Doch beide Initiativen verpufften im Rat, die Staats- und Regierungschefs hielten es noch nicht einmal für nötig, zu den Initiativen Stellung zu nehmen. Hier zeigt sich deutlich, dass die Bemühungen für grundlegende Reformen der EU derzeit am Rat scheitern. Der Berliner Rechtswissenschaftler Prof. Christian Callies, der unter anderem als Berater der Juncker-Kommission tätig war, bringt die Haltung im Rat wie folgt auf den Punkt: „Man will die wirtschaftlichen Vorteile des Binnenmarkts, des Euros oder der Freizügigkeit der eigenen Bürger im Schengen-Raum genießen, aber die damit verbundenen, in vertraglichen Regeln zum Ausdruck kommenden Lasten und Verantwortlichkeiten für das „europäische Gemeinwohl“, die über die prozedurale Dimension des europäischen Solidaritätsprinzips (…) vermittelt werden, nicht tragen“ (Calliess 2018).
Bereit zum großen Sprung?
Nach zähen Verhandlungen, in der sich insbesondere der Rat gegen ambitioniertere Vorschläge von Europäischem Parlament oder Kommission stemmte und die aufgrund eines Streites um den Vorsitz der Konferenz lange blockiert waren, veröffentlichten alle drei Institutionen im März 2021 eine gemeinsame Erklärung, die sich mit Verfahren, Themen und Grundsätzen der Konferenz befasste. Die EU-Institutionen verpflichten sich darin, gemeinsam „den Europäerinnen und Europäern zuzuhören und den Empfehlungen der Konferenz - unter uneingeschränkter Achtung unserer Zuständigkeiten und der in den europäischen Verträgen verankerten Grundsätze der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit – Folge zu leisten.“ Kernelemente für das „Zuhören“ sind eine digitale Plattform sowie europäische Bürger*innen-Foren, die durch nationale Bürger*innen-Foren ergänzt werden können. Die digitale Plattform wartet mit einer automatischen Übersetzung der Eingaben auf und versucht so, sprachliche Barrieren zu überwinden. Auch die europäischen Bürger*innen-Foren sollen eine echte, gesamteuropäische Mini-Öffentlichkeit schaffen und in Bezug auf geografische Herkunft, das Geschlecht, das Alter, den sozioökonomischen Hintergrund und/oder das Bildungsniveau repräsentativ gestaltet werden.
Die Beiträge der Bürger*innen-Foren sollen in einem Konferenz-Plenum „geordnet erörtert“ werden, das sich gleichberechtigt aus Vertreter*innen des Europäischen Parlaments, des Rates und der Europäischen Kommission sowie Vertreter*innen aller nationalen Parlamente und aus Bürgerinnen und Bürgern zusammensetzen soll. Im Konferenzplenum kann jedoch keine Entscheidung gegen eine der drei Säulen – Europäisches Parlament, Rat oder nationale Parlamente – gefällt werden. Dies kommt einem Veto-Recht der Institutionen gleich.
Die in der Erklärung genannten Themen sind explizit den politischen Leitlinien des Rates und der Europäischen Kommission für die gegenwärtige Amtsperiode entnommen: „Aufbau eines gesunden Kontinents, Bekämpfung des Klimawandels und Bewältigung der ökologischen Herausforderungen, eine Wirtschaft im Dienste der Menschen, soziale Gerechtigkeit, Gleichheit und Solidarität zwischen den Generationen, der digitale Wandel Europas, europäische Rechte und Werte einschließlich Rechtsstaatlichkeit, Herausforderungen im Bereich Migration, Sicherheit, die Rolle der EU in der Welt, die demokratischen Grundlagen der Union und die Stärkung der demokratischen Prozesse der Europäischen Union.“ Zudem sollen die Bürger*innen selbst Themen ansprechen können, die ihnen wichtig sind.
Auffällig ist dabei, dass viele Fragen aus den vorangegangenen Reforminitiativen fehlen: Wollen wir eine echte, europäische Verteidigungsunion mit einer Europäischen Armee? Soll der Rat statt einstimmig künftig mit qualifizierter Mehrheit entscheiden? Wollen wir eine echte Fiskal- und Wirtschaftsunion? Wollen wir zur Finanzierung des EU-Haushaltes echte EU-Steuern? Gemessen an der Aneinanderreihung von Themen in der gemeinsamen Erklärung zur Konferenz zur Zukunft Europas wirken die von EP und Juncker-Kommission bis zum Ende der Amts- bzw. Legislaturperiode 2019 aufgeworfenen Fragen geradezu kraftvoll. Wohlgemerkt waren die Impulse von Parlament und Kommission auf der letzten Legislaturperiode keineswegs revolutionär und bewegten sich im Rahmen der bestehenden Verträge. Selbst die von der Kommission von der Leyen ursprünglich in ihrer Mitteilung zur Konferenz zur Zukunft Europas gestellten, institutionellen Fragen nach einem System der Spitzenkandidaten oder länderübergreifenden Wahllisten, haben nicht Eingang in die Themenliste der gemeinsamen Erklärung gefunden.
Grundlegende oder gar revolutionäre Reformen nicht zu erwarten
Man mag nun einwenden, dass die Bürger*innen im Rahmen der thematischen Diskussionen selbst diese Fragen stellen und auch beantworten werden – wenn sie ihnen nur wichtig genug erscheinen. Doch dazu bedarf es einer sensiblen und kenntnisreichen Moderation, die die Bürger*innen in den Foren auch deutlich auf diese Optionen aufmerksam macht und eine ehrliche Diskussion darum ermöglicht. Dagegen spricht, dass in der gemeinsamen Erklärung festgehalten ist, dass die Themen „entsprechend der strategischen Agenda des Europäischen Rates“ und „den politischen Leitlinien der Europäischen Kommission 2019-2024“ diskutiert werden sollen. Diese beiden Dokumente sehen keine grundlegenden oder gar institutionellen Reformen vor. Auch ist nicht klar, ob es entsprechende Forderungen nach grundlegenden Reformen auch im Konferenz-Plenum eine Mehrheit finden würden, denn gegen die Mitgliedstaaten und die nationalen Parlamente können keine Beschlüsse gefällt werden. Zudem schränkt die Erklärung gleich zu Beginn ein, dass Vorschläge nur „unter uneingeschränkter Achtung der Zuständigkeit“ der EU-Institutionen Folge geleistet werden. Der Rat interpretierte dies in den Verhandlungen zur gemeinsamen Erklärung bereits so, dass eine Änderung der Europäischen Verträge gemäß Artikel 48 EUV ausgeschlossen bleibt.
Die Konferenz wird voraussichtlich nicht der Grundstein für grundlegende, institutionelle Reformen oder gar eine Vertragsänderung sein. Man darf sie nicht mit einem Verfassungskonvent verwechseln. Dagegen spricht auch der Zeitplan. Laut der gemeinsamen Erklärung der EU-Institutionen soll die Konferenz bereits im Frühjahr 2022 Schlussfolgerungen vorlegen – zu wenig Zeit, um die bestehenden Blockaden zu überwinden.
Echte Bürger*innenbeteiligung kann wichtige Impulse zur Politikgestaltung liefern
Die Geschichte der konstitutionellen Reformen der EU war – bei all ihren Fortschritten - auch immer einer Geschichte des Scheiterns, die – paradoxerweise – ihre Erfolge zeitigte. So scheiterte der unter der Führung von Altiero Spinelli ausgearbeitete und 1984 vom Europäischen Parlament verabschiedete Verfassungsvertrag an den Mitgliedstaaten. Doch er prägte mit seinen Ideen die nachfolgenden Verträge bis hin zum Vertrag von Lissabon. Und so scheiterte auch der von einem Europäischen Konvent vorbereitete und 2003 vorgelegte Vertrag für eine Verfassung Europas. Und doch wurde seine Substanz in den Vertrag von Lissabon übernommen und prägt das institutionelle Gefüge der EU bis heute. Und so mag die Konferenz zur Zukunft Europas zwar keine großen Reformpläne zeitigen, aber sie kann trotzdem wichtige Impulse liefern.
Anlässlich der Eröffnung der digitalen Plattform zur Zukunftskonferenz am 19. April 2021 sprach die Kommission davon, dass das Ergebnis der Konferenz „Richtschnur für die künftige Ausrichtung und Politikgestaltung“ der EU sei. Von großen Würfen, wie bspw. von einer Vertragsänderung, war ehrlicherweise nichts mehr zu hören. Doch gerade bei den leiseren Tönen, beim ehrlichen Zuhören liegt das Potential der Konferenz. Sie bietet die Chance, zu einer Lehrstunde deliberativer Demokratie zu werden. Sie könnte erstmals einen tatsächlichen, öffentlichen Raum zwischen europäischen Bürgerinnen und Bürgern aller Mitgliedstaaten schaffen und Begegnungen jenseits des nationalen Rahmens ermöglichen. Mit einer repräsentativen Auswahl der Bürger*innen, wie in der gemeinsamen Erklärung der EU-Institutionen vorgesehen, sind die Weichen schon einmal richtig gestellt. Entscheidend ist, dass die Aufbereitung der Beiträge der digitalen Plattform mit großer Sachkenntnis geschieht. Die Diskussionen in den Bürger*innen-Foren benötigen zudem einen ausgewogenen, fachlichen Input. Dabei müssen sich die Bürger*innen einer kenntnisreichen und sensiblen Moderation gegenübersehen, die die Diskussionen klar strukturiert ohne zu bevormunden.
Gesundes Erwartungsmanagement entscheidend
Das grün-geführte Bundesland Baden-Württemberg hat mit seiner „Politik des Gehörtwerdens“ seit über zwei Legislaturperioden zahlreiche Erfahrungen im Bereich der Bürger*innenbeteiligungen mit nach dem Losverfahren zufällig ausgewählten Bürger*innen gesammelt. Dazu gehörte im Rahmen des Europadialogs zur Zukunft der Europäischen Union ein breiter Beteiligungsprozess mit Bürger*innen-Dialogen, der am Ende in einem Europaleitbild der Landesregierung mündete. Doch es war immer klar, dass die „Politik des Gehörtwerdens“ nicht bedeutet, dass die Bürger*innen auch erhört werden. Bürger*innen-Dialoge ersetzen keine Entscheidungen durch gewählte Regierungen und Parlamente. Das muss auch für die Konferenz zur Zukunft Europas gelten. Und es muss klar gesagt werden, um Enttäuschungen vorzubeugen. Daher ist es wichtig, dass die politischen Akteur*innen die Erwartungen an das Ergebnis der Konferenz nicht überhöhen. Es ist klar, dass es – insbesondere im Rat – derzeit keine politischen Mehrheiten für allzu grundlegende Reformen der EU gibt. Aber es gibt sehr wohl die Bereitschaft, in einigen Politikfeldern viel weiter zu gehen, als dies noch vor 5 Jahren denkbar gewesen wäre. Mit der Aufbau- und Resilienzfazilität, in deren Rahmen die EU zum ersten Mal in begrenztem Umfang Schulden aufnehmen darf, wird der ernsthafte Versuch unternommen dafür zu sorgen, dass die COVID-Krise den Süden der EU wirtschaftlich nicht noch weiter vom reichen Norden abkoppelt. Eine Abgabe auf Plastikverpackungsabfälle soll künftig direkt in den EU-Haushalt fließen, womit ein erster Schritt in Richtung echte EU-Eigenmittel gemacht ist. Und auf dem Gebiet des Schutzes von Klima, Umwelt und Biodiversität zeigt die Europäische Kommission derzeit Ambitionen, die auf ein echtes Umsteuern hoffen lassen.
Gerade hier kann die Konferenz zur Zukunft Europas wichtige Beiträge leisten. Sie kann Politiker*innen in den Mitgliedstaaten und in den Institutionen entscheidende Impulse in den einzelnen Politikfeldern geben. Sie kann Aufschluss darüber geben, wie weit die Bürger*innen der EU gewillt sind, auch ambitioniertere Entscheidungen mitzutragen, die bspw. Einschnitte in gewohnte Konsummuster mit sich bringen.
Literatur
Von der Leyen, Ursula. 2018. Eine Union, die mehr erreichen will. Meine Agenda für Europa
Europäische Kommission. 2017. Weißbuch zur Zukunft Europas
Calliess, Christian. 2018. Bausteine einer erneuerten Europäischen Union. Auf der Suche nach dem europäischen Weg: Überlegungen im Lichte des Weißbuchs der Europäischen Kommission zur Zukunft Europas. In: Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 2018, 1
