Migrationspolitik: Europäische Union lagert Asylverantwortung zunehmend aus

Die Externalisierung seiner europäischen Asylverantwortung wird nach wie vor als Schlüsselinstrument, wenn nicht gar als die Lösung für die „Migrationsfrage“ der EU dargestellt. Das reicht von der Bearbeitung der Asylanträge außerhalb des eigenen Hoheitsgebiets über die Gewährung von Unterstützung und monetären Anreizen für die Aufnahme von Flüchtlingen in Nachbarländern bis hin zur vollständigen Verlagerung von Schutzsuchenden in Drittländer, zu denen diese keinerlei Verbindung habe. Trotz zunehmender Belege dafür, dass solche Abkommen keine nachhaltige Lösung bieten (siehe die  EU-Türkei-Erklärung aus dem Jahr 2016 und das für Sommer 2023 geplante Abkommen mit Tunesien) oder praktisch nicht durchführbar sind (siehe die gescheiterten Versuche mehrerer europäischer Regierungen, Asylsuchende nach Ruanda auszulagern), halten sowohl Staats- und Regierungschefs als auch die EU-Kommission solche „Partnerschaften“ mit Drittländern weiterhin für einen gangbaren Weg, um der wachsenden flüchtlingsfeindlichen Stimmung, dem Aufstieg rechtspopulistischer Parteien und dem erodierendem sozialen Zusammenhalt in ganz Europa entgegenzutreten.

Zunächst einmal ist ihr Ausgangspunkt der Analyse nicht falsch. Der aktuelle Zustand des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) offenbart in der Tat erhebliche strukturelle Schwächen und inhärente Ungerechtigkeiten, die seine Wirksamkeit untergraben und unfaire Bedingungen zementieren. Die Dublin-Verordnung, laut der die Zuständigkeit für Asylanträge auf den Mitgliedstaat der Ersteinreise fällt, hat weitgehend nicht funktioniert. Asylsysteme in Ländern an den EU-Außengrenzen, wie Italien und Griechenland, wurden unverhältnismäßig stark durch Ankünfte belastet, während sich andere Mitgliedstaaten ihrer Verantwortung entziehen konnten.

Ungleicher Migrationsdruck führt zu „Wettlauf nach unten“

Die daraus resultierende ungleiche Verteilung des Migrationsdrucks in Europa hat die bröckelnde Solidarität zwischen den EU-Mitgliedstaaten weiter unterminiert und zu einem „Wettlauf nach unten“ geführt. Mitgliedstaaten wie Dänemark, Griechenland und Ungarn betreiben eine zunehmend restriktive Politik, indem sie entweder das Asylrecht de facto aussetzten und keine Anträge entgegennehmen oder die Aufnahmestandards für Asylbewerber:innen so weit herabsetzten, dass diese die Länder umgehen oder innerhalb kürzester Zeit weiter in die nördlichen und westlichen EU-Mitgliedstaaten reisen. In den letzten Jahren hat dies die Situation für jene Länder, die sich weiterhin an ihre Asylverpflichtungen halten noch verschärft: Zwischen 2014 und 2023 wurden mehr als die Hälfte aller positiven Asylentscheidungen in der EU in Deutschland und Österreich getroffen, während Ungarn im gleichen Zeitraum weniger als 100 Anträge pro Jahr entgegengenommen hat. Das Ergebnis ist ein Europa, in dem die Verantwortung für Migrationsmanagement und Flüchtlingsaufnahme zunehmend ungleich verteilt ist, was die als unfair empfundene Belastung zwischen den Mitgliedsstaaten weiter verfestigt und den Zusammenhalt gefährdet.

Als Reaktion darauf führten zahlreiche Mitgliedstaaten Grenzkontrollen an den Schengen-Binnengrenzen ein und/oder ließen physische Barriere errichten, womit sie ganz im (zweifelhaften) Trend liegen: Die aktuelle Zahl der Grenzmauern und -zäune weltweit übertrifft jene während des Kalten Krieges bei weitem. Ein Beispiel dafür ist die mit einem doppelten Stacheldrahtzaun befestigte serbisch-ungarische Grenze, die von Grenzpolizisten und Drohnen bewacht wird. Dennoch gibt es kaum empirische Belege dafür, dass solche Maßnahmen die Zahl der Migrant:innen wirksam reduzieren. Darüber hinaus signalisiert die Abkehr von umfassenden europäischen Lösungen hin zu bilateralen Abkommen – wie die zwischen Italien und Libyen, Italien und Albanien (siehe unten) sowie Ruanda und dem Vereinigten Königreich oder Deutschland – einen beunruhigenden Trend zur weiteren Fragmentierung innerhalb der EU. Solche Abkommen untergraben die Grundsätze der Einheit und des Zusammenhalts, auf denen die EU gebaut ist, und schaffen Parallelstrukturen, die die Mitgliedstaaten weiter auseinanderdriften lassen. Infolgedessen besteht die Gefahr, dass die europäische Integration ins Stocken gerät, da immer mehr Mitgliedstaaten ihren nationalen Interessen Vorrang vor kollektiver Verantwortung einräumen.

Die europäische „Flüchtlingskrise“ der letzten zehn Jahre war und ist im Wesentlichen eine politische Krise.

Darüber hinaus wird die Asyl- und Migrationspolitik zunehmend als Instrument in Verhandlungen mit Drittländern eingesetzt und die Auszahlung von Entwicklungshilfegelder immer häufiger von deren erfolgreichen Bemühungen zur „Migrationsprävention“ abhängig gemacht. Dieser „Zuckerbrot-und-Peitsche“-Ansatz betrachtet Migration als bloße Transaktion zwischen Ländern, wodurch humanitäre und rechtsstaatliche Aspekte oft unterbeleuchtet bleiben und nur mehr selten Verantwortung für Verstöße gegen internationales Recht einfordert wird. Solch eine Priorisierung der Konditionalität in der Migrations- und Entwicklungszusammenarbeit kann zu ethischen Dilemmata führen und die Grundprinzipien des Asylrechts untergraben, was letztlich dem Engagement der EU für Menschenrechte und Solidarität abträglich ist.

Der Aufstieg rechtspopulistischer Parteien in der gesamten EU spiegelt wider, dass die anhaltenden Probleme innerhalb des EU-Asylsystems dringend einer Reform bedürfen, um ihre Ungerechtigkeiten und Ineffizienzen zu beseitigen. Die europäische „Flüchtlingskrise“ der letzten zehn Jahre war und ist im Wesentlichen eine politische Krise, die durch den Mangel an Solidarität zwischen den EU-Mitgliedstaaten ausgelöst wurde. Ohne eine konzertierte Vorgehensweise zur Förderung echter Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten wird das System weiter ins Wanken geraten, was wiederum die Rechte der Schutzsuchenden sowie den Zusammenhalt innerhalb der Union weiter gefährdet. Nur eine gemeinsame europäische Lösung kann den Druck gerechter verteilen, die nationalen Aufnahmekapazitäten in einigen Ländern entlasten und Umsetzungslücken in anderen schließen. Dieses Thema wird für die EU-Politik immer dringlicher, denn neben den offensichtlichen, nachteiligen Auswirkungen der Externalisierung auf Prozesse innerhalb der Union lassen sich auch eine Reihe von negativen Spillover-Effekte auf Europas Rolle in der Welt und seine Position gegenüber Drittstaaten beobachten.

Implikationen und langfristige Auswirkungen der Externalisierung

Die Auslagerung von Asylverfahren hat tiefgreifende Auswirkungen auf Europas Glaubwürdigkeit und seinen Verhandlungsspielraum in diplomatischen Auseinandersetzungen, insbesondere in der Region des Nahen Ostens und Nordafrikas (MENA) und im globalen Süden. Denn damit riskiert die EU, ihr selbsternanntes Image als „regulierende Supermacht“ zu konterkarieren. Unklar bleibt, wie man einerseits für eine „ruled-based international order“ auf geopolitischer Ebene eintreten und sich gleichzeitig seiner Verantwortung für den Schutz vulnerabler Gruppen entziehen kann, indem man diese nach Westafrika, auf den Balkan oder in die MENA-Region auslagert.

Darüber hinaus schafft Externalisierung Schwachstellen innerhalb des außenpolitischen Engagements der EU. Drittländer, die Flüchtlinge aufnehmen, gewinnen so an Einfluss und machen die EU anfällig für Erpressungsversuche autoritärer und illiberaler Staaten, selbst bei Themen, die vordergründig nichts mit Migration zu tun haben. In der Vergangenheit hat dies immer wieder zu Instrumentalisierung von Migrant:innen führen (sogenannte „hybride Kriegsführung“), bei der Drittstaaten bewusst Migrationsbewegungen erzeugen oder in Richtung einzelner Mitgliedstaaten dirigieren, um der EU Zugeständnisse abzuringen. Ein solches Szenario verkompliziert nicht nur diplomatischen Beziehungen, sondern spiegelt auch die allgemeine Schwäche Europas im Umgang mit internationaler Migration wider, sich durch die Ankunft einiger Dutzend Flüchtlinge so bedroht zu fühlen, dass weitreichende Grenzschließungen vorgenommen oder rechtsstaatliche Prinzipien unterwandert werden. Die anhaltende, ungelöste Situation an der polnisch-belarussischen Grenze seit dem Winter 2021 ist ein Beispiel für diese Dynamik, ohne Aussicht auf rasche Lösung. Die vollständige Aussetzung des Asylrechts, wie sie nun vom polnischen Ministerpräsidenten Donald Tusk vorgeschlagen wurde, scheint eher ein Zeichen politischer Verzweiflung und der Anbiederung an rechte Wählergruppen zu sein, als eine selbstbewusste, auf internationalem Recht basierende europäische Antwort.

Die Externalisierung der Asylpolitik legitimiert autoritäre Regime und fragwürdige Sicherheitsakteure.

Dies ist eine beunruhigende Entwicklung, nicht nur im Hinblick auf die Rechte von Migrant:innen, sondern auch für die Sicherheit und den geopolitischen Einfluss der EU. Die Externalisierung der Asylpolitik legitimiert autoritäre Regime und fragwürdige Sicherheitsakteure. Dazu zählen nicht nur die europäische Grenzschutzagentur Frontex (mit einem Jahresbudget von 922 Mio. EUR im Jahr 2024 die mit Abstand teuerste Agentur der EU), sondern auch gewinnorientierte private Sicherheits- und Technologieunternehmen. Das Ergebnis ist eine Verantwortungsdiffusion, die die Einforderung von Rechenschaft und die Ermittlung von konkreten Verantwortlichen bei massiven Menschenrechtsverletzungen erschwert. In dem Maße, in dem die EU die Kontrolle über Asylentscheidungen an diese externen Akteure abgibt, untergräbt sie ihre eigene Autorität und ihren Einfluss, und schwächt damit ihre Position in einer zunehmend fragiler werdenden Welt mit sich verschiebenden Machtblöcken.

Darüber hinaus zeigen sich die Folgen einer solchen Politik in den Sekundärbewegungen von Flüchtlingen, die zunächst in Ländern wie der Türkei untergebracht waren. Die zunehmende fremdenfeindliche Stimmung und die vermehrt auftretenden Hassverbrechen gegen syrische Flüchtlinge haben dort viele von ihnen gezwungen, in die EU weiterzureisen. Das Abkommen zwischen der EU und der Türkei aus dem Frühling 2016 hat die zugrundeliegenden Probleme lediglich verlagert und, wenn überhaupt, nur zu einer vorübergehenden Linderung des Drucks statt zu einer nachhaltigen Lösung geführt. Die westlichen und nördlichen EU-Mitgliedstaaten, die die nun weitergereisten Flüchtlinge aufnehmen, stehen vor großen Herausforderungen bei deren wirtschaftlichen und sozialen Integration, da viele der neu angekommenen Syrer:innen einen schlechteren physischen und psychischen Gesundheitszustand, geringeres Bildungsniveau und niedrigeren sozioökonomischen Status aufweisen als frühere Kohorten. Dies ist auf ihre langwierige Vertreibungssituation („protracted displacement“) zurückzuführen, die das Flüchtlingshochkommissariat der Vereinten Nationen (UNHCR) als Situationen definiert, 

„in denen sich Flüchtlinge in einem langanhaltenden und unlösbaren Schwebezustand befinden. Ihr Leben ist zwar nicht bedroht, aber ihre Grundrechte und grundlegenden wirtschaftlichen, sozialen und psychologischen Bedürfnisse bleiben nach Jahren im Exil unerfüllt“. 

Die Auswirkungen dieses Schwebezustands bekommen nicht nur die Flüchtlinge selbst zu spüren, sondern auch die Länder, Städte und Kommunen, die sie aufnehmen.

Das Italien-Albanien-Abkommen birgt rechtliche, ethische und praktische Probleme

Ähnliche Folgen könnten sich aus dem Abkommen zwischen Italien und Albanien ergeben, weil Externalisierungsstrategien letztlich nicht die eigentlichen Ursachen von Migration und Vertreibung adressieren. Italiens Abkommen mit dem EU-Beitrittskandidaten Albanien ist erst vor kurzem in Kraft getreten, was Zweifel an seiner Durchführbarkeit und Wirksamkeit aufkommen lässt. Ursprünglich sollten die in Shëngjin und Gjader geplanten Zentren schon im ersten Halbjahr 2024 eröffnen; die Verzögerung deutet darauf hin, dass der Umsetzungsprozess mit Komplikationen vor Ort behaftet gewesen sein dürfte. Dennoch hat die Initiative von Giorgia Meloni sogar das Interesse des Vereinigten Königreichs und seiner neuen Labour-Regierung geweckt.

In erster Linie stellen sich zahlreiche rechtlichen Fragen, da das Aufnahmezentrum auf albanischem Boden unter italienischer Gerichtsbarkeit betrieben werden soll, wodurch die albanischen Behörden faktisch außen vorgelassen werden. Verfassungsexpert:innen äußerten deshalb Bedenken hinsichtlich der Rechtmäßigkeit des Abkommens; das albanische Verfassungsgericht hat das Projekt jedoch genehmigt, was auf ein Spannungsverhältnis zwischen rechtlichen Rahmenbedingungen und politischer Zweckmäßigkeit hindeutet. Der ehrgeizige Zeitplan für die Bearbeitung von Asylanträgen – Entscheidungen sollen innerhalb von 28 Tagen getroffen werden, einschließlich des Einbringens von Rechtsmitteln – wirft Fragen hinsichtlich der Einhaltung grundlegender Prinzipien der Rechtsstaatlichkeit im Asylprozess auf. Die Durchführbarkeit derartiger beschleunigter Verfahren erscheint angesichts der Komplexität von Asylanträgen übermäßig ambitioniert und könnte das Recht von Asylbewerbern auf ein faires Verfahren untergraben.

Bedenken bestehen auch hinsichtlich der Behandlung abgelehnter Asylbewerber. Die Rückführung von Personen in ihre Herkunftsländer ist mit erheblichen logistischen und praktischen Herausforderungen verbunden, und es erschließt nicht, warum Abschiebungen aus Albanien einfacher durchzuführen sein sollen als aus Italien. Eine wachsende Zahl abgelehnter, aber noch nicht abgeschobener Asylbewerber könnte bald zu überfüllten Aufnahmezentren führen, in denen rasch katastrophale Bedingungen entstehen können (man denke nur an die Szenen und Bilder, die aus dem Lager Moria auf der griechischen Insel Lesbos und ähnlichen EU-Hotspots bekannt sind). Auch dadurch ausgelöste Sekundärbewegungen von Migranten, die nicht endlos inhaftiert werden können, durch das benachbarte Montenegro in die EU sind denkbar. Solche (sehr wahrscheinlichen) Folgen des Abkommen konterkarieren die Suche nach nachhaltigen, gemeinsamen Lösungen.

Zudem sieht die Abkommen vor, dass nur männliche Migranten aus „sicheren Ländern“ nach Albanien gebracht werden, wenn sie von der italienischen Küstenwache auf hoher See aufgegriffen werden. Das Abkommen schließt ausdrücklich Frauen, Kinder und vulnerable Gruppen aus, doch wie genau die konkrete Vulnerabilität eines bzw. einer Ankommenden in einer Ausnahmesituationen auf überfüllten Gummibooten im Mittelmeer beurteilt werden soll, bleibt unklar. Der willkürliche Charakter solcher ad hoc Vulnerabilitätsfeststellungen könnte zu erhebliche Ungleichbehandlung führen und die Rechte Schutzsuchender weiter untergraben.

Darüber hinaus erscheinen die Bedingungen in Albaniens Aufnahmezentren äußerst problematisch. Asylbewerber wären faktisch inhaftiert und könnten die Einrichtung, die sich in Gjader auf einem ehemaligen Militärstützpunkt befindet und von der lokalen Bevölkerung isoliert ist, nicht verlassen. Solche eine Verhinderung von Interaktion und Austausch verstößt nicht nur gegen die Grundsätze der Integration, sondern wird wohl die migrationsfeindliche Stimmung unter den Einheimischen befeuern, von denen viele die Initiative bereits abzulehnen scheinen. Das kann die europaweite Ablehnung von Schutzsuchenden verschärfen, die Aufnahmebereitschaft der Bevölkerung weiter erodieren und rechtspopulistische Ressentiments schüren.

Schließlich bleibt auch die vermeintlich abschreckende Wirkung der Vereinbarung fraglich. Da nur 3.000 Plätze im albanischen Zentrum zur Verfügung stehen, bleibt offen, wie größere Ankunftszahlen nach Italien bewältigt werden sollen. Wenn die Zahl der Asylbewerber die Grenze von 3.000 überschreitet, werden alle weiteren ankommenden Migrant:innen in Italien bleiben müssen, wodurch die beabsichtigte abschreckende Wirkung des Abkommens quasi null ist. Somit wirft der Deal zahlreiche rechtliche, ethische und praktische Probleme auf, die seine beabsichtigten Ziele zu unterminieren drohen. Ohne signifikante Anpassungen und ernsthafte Überlegungen zu den humanitären Auswirkungen solcher Auslagerungsabkommen besteht die Gefahr, dass sich die Migrationsfrage der EU weiter verschärft und damit erst recht populistischen Kräften Aufwind gegeben wird.

Angesichts einer steigenden Zahl an bilateralen Abkommen mit Drittstaaten sowie der generellen Externalisierungsorientierung der EU ist es notwendig, 

• (a) die Abhängigkeit europäischer Länder von externen Partnerschaften zur „Eindämmung der Migration“ und ihre weitreichenden Folgen kritischer als bisher zu bewerten und 
• (b) alternative, ganzheitliche Ansätze zur Migrationssteuerung zu verfolgen, die die Rechtestaatlichkeit und die Würde schutzsuchender Menschen wahren. 

Zu den langfristigen Auswirkungen der Auslagerung von Asylverfahren gehört die Gefahr eines veritables Glaubwürdigkeitsverlust Europas in der Welt, seine erhöhte Erpressbarkeit durch totalitäre Machthaber und die Legitimierung einer autoritären, vom Ideal der Abschreckung getragenen Haltung zur Migrationskontrolle. Diese Entwicklungen stellen nicht nur die Integrität der Asylpolitik der EU in Frage, sondern auch ihr generelles Engagement für Menschenrechte und Solidarität, international wie auch zwischen den Mitgliedstaaten. Um diese komplexe Gemengelage zu bewältigen, wird die neue EU-Kommission ihren Ansatz zu Flucht und Migration neu bewerten und den Schwerpunkt auf Verantwortungsteilung und die Wahrung humanitärer wie auch rechtsstaatlicher Grundsätze legen müssen – sowohl um ihrer selbst willen als auch im Interesse der Menschen, die des internationalen Schutzes bedürfen.