Vorwort und Einleitung

Berlin, im Februar 2009

Barbara Unmüßig, Vorstand der Heinrich-Böll-Stiftung
Annette von Schönfeld, Regionalreferentin Lateinamerika
Sven Hilbig, Referent EU – Mercosur

In 2008 hat der in Mexiko sich seit zwei Jahren zuspitzende Drogenkrieg einen neuen Höhepunkt erreicht: 5.630 Menschen fielen ihm allein im vergangenen Jahr zum Opfer. Nicht nur die internationale Öffentlichkeit ist über die erschreckenden Ausmaße alarmiert; auch US-amerikanische Sicherheitsorgane sehen die Demokratie als gefährdet an. In 2009 setzt sich die Welle der Gewalt uneingeschränkt fort. In den ersten zwei Monaten dieses Jahres wurden im Durchschnitt täglich 19 Menschen ermordet.

Eine erfolgreiche Bekämpfung der Drogenkartelle scheitert nicht zuletzt an den korrupten staatlichen Sicherheitskräften. Der mexikanische Präsident Felipe Calderon räumt inzwischen selbst ein, ein Großteil der Polizei sei korrupt. Die mexikanischen Drogenkartelle sind sogar in der Lage – gegen Cash – Demonstrationen zu mobilisieren, wie in den letzten Wochen gegen den Einsatz des Militärs im Landesinneren. Der Drogenkrieg ist damit nicht nur ein schwerwiegendes Sicherheitsproblem, sondern fordert den Staat und seine Institutionen an sich heraus. Die Drogenkartelle könnten sich möglicherweise zu einer Gefahr für die mexikanische Demokratie entwickeln.

In den brasilianischen Großstädten, allen voran in Rio de Janeiro, fordern die gewalttätigen Auseinandersetzungen zwischen rivalisierenden Drogenkommandos einerseits und zwischen den Drogenkommandos und der Polizei (und mitunter auch dem Militär) andererseits immer mehr Todesopfer. Seit 2005 haben so genannte Milizen, also selbsternannte Sicherheitskräfte, die sich fast ausschließlich aus ehemaligen oder aktiven Polizisten zusammensetzen, den Konflikt verschärft. Zahlreiche Milizen verdienen sogar selbst am Drogenhandel. Im Verlaufe der vergangenen Jahrzehnte hat der Drogenhandel in den brasilianischen Armutsvierteln parallele Machtstrukturen entstehen lassen, in denen das Gewaltmonopol des Staates und mit ihm der Rechtsstaat außen vor gelassen werden.

Im Laufe der vergangenen zehn Jahre hat sich der Drogenhandel in Lateinamerika gewandelt, und mit ihm die politischen Diskussionen über ihn. Die Menge der von den Behörden konfiszierten Drogen steigt von Jahr zu Jahr. 2005 entdeckten die Behörden 750 Tonnen Kokain in einer einzigen Ladung! Trotz dieser Fahndungserfolge nimmt das Angebot an Drogen auf dem lateinamerikanischen Kontinent nicht ab.

Sowohl die Preise als auch die Anbaufläche in den drei Andenländern (Bolivien, Kolumbien, Peru) waren in den vergangenen Jahren gleich bleibend. Verbesserte Anbaumethoden konnten hingegen die Produktion erheblich steigern. Zudem wurden neue Handelsrouten aufgebaut, so wird z.B. Kokain aus den Anden heute verstärkt über Argentinien und Brasilien via Westafrika nach Europa transportiert. Der Handelsweg in die USA geht zum allergrößten Teil über Mexiko. Schätzungen zufolge werden 15% des mexikanischen BIP durch den Drogenhandel erwirtschaftet. Annährend 500.000 Mexikaner sollen im Drogengeschäft tätig sein.

Ähnlich wie in der legalen Wirtschaft hat sich im Drogenhandel mit der Globalisierung eine Machtverschiebung vom Produzenten (Kolumbien) zum Drogenhändler (Mexiko) vollzogen. Mexikanische Kartelle kontrollieren heute bis zu 90% des Kokainhandels in die USA und sind zunehmend auch auf dem südamerikanischen Markt aktiv. In Kolumbien und Zentralamerika funktionieren gut konsolidierte Mafiastrukturen mit klarer Verbindung in die Politik.

Der Einfluss der Drogenökonomie im Rahmen der Globalisierung

Zum einen wird an diesen Entwicklungen immer deutlicher, dass die organisierte Kriminalität die Spielregeln der neoliberalen Marktwirtschaft viel schneller, eleganter und perfekter gelernt hat als die legalen Ökonomien. Offene Grenzen wurden sofort genutzt, ohne die Notwendigkeit, vorher langwierig Gesetze und Verwaltungsabläufe zu ändern. Gleichzeitig sind illegale Transaktionen im Kommunikationszeitalter viel leichter und anonymer abzuwickeln, wie z.B. die mit dem Drogenhandel eng verwobene Geldwäsche. Ähnlich wie in legalen transnationalen Konzernen ist auch im organisierten Verbrechen eine Tendenz zur Machtkonzentration bei gleichzeitiger Produkt- bzw. Branchendiversifizierung festzustellen. Und dabei geht es nicht nur um das Miteinander von Geldwäsche, Waffen-, Menschen- und Drogenhandel, sondern auch um eine zunehmende Mischung von legalen und illegalen Geschäften.

Auch in diesem Zusammenhang haben die Debatten um neue Einflusssphären und Kontrollmöglichkeiten der Staaten auf die Marktwirtschaft wieder an Aktualität gewonnen. Den Staaten entgehen durch die illegale Ökonomie enorme Steuereinnahmen, während gleichzeitig durch die Strukturen des organisierten Verbrechens (u.a. mit eben diesen finanziellen Mitteln) klientelistische Systeme aufgebaut oder erneuert werden, die eher patriarchal oder feudalistisch denn demokratisch organisiert sind. Gerade in Regionen, in denen der Staat bisher wenig präsent war und ist, wie in den von den Hauptstädten weit entfernten Grenzregionen oder in den Armutsvierteln der Städte haben die klientelistischen Strukturen für die Bewohner oft die zuverlässigeren Systeme sozialer Sicherung bedeutet. Solche Systeme sind allerdings traditionell stark auf die Verknüpfung von Macht und Territorium angewiesen. Im Zuge der Globalisierung sind diese Systeme in unterschiedlicher Weise in die Krise geraten, an der mexikanischen Nordgrenze etwa ist es bereits durch den Auf- und Ausbau der Maquila-Industrie und der dadurch bedingten massiven Zuwanderung zu einer Fragmentierung der Gesellschaft gekommen.

Die augenblickliche Eskalation der Situation an eben dieser Grenze wie auch die zunehmende Gewalt in der Amazonasregion sind u.a. ein Resultat der Globalisierung des Drogenhandels. Globalisierung meint in diesem Fall: die Tendenz weg von den traditionellen Drogenbaronen hin zu einer viel dezentraleren Machtstruktur, wo nirgendwo alle Fäden zusammenlaufen, und damit einhergehend auch der mangelnde Bezug zwischen Patriarchen und Vasallen bzw. Beschützten.

Essentiell für den Erfolg des Drogenhandels in großem Stil ist in jedem Fall die enorme Korruption der lokalen und teilweise nationalen Behörden und Sicherheitskräfte.

Eintritt in die illegalen Ökonomien als Reaktion auf die nicht erfüllten Erwartungen an die Demokratisierung

In zahlreichen lateinamerikanischen Ländern hat die parlamentarische Demokratie in den achtziger Jahren des 20. Jahrhunderts entweder Militärdiktaturen (z.B. Chile, Argentinien, Brasilien) oder revolutionäre Prozesse und Bürgerkriege (in Nicaragua, El Salvador, Guatemala) abgelöst. Fast alle Demokratien Lateinamerikas erfüllen die formalen Kriterien von freien Wahlen und Gewaltenteilung. Fundamentale Grundrechte, wie das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit als auch die Pressefreiheit sind nicht uneingeschränkt gewährleistet. Und in einigen Territorien, wie z.B. in brasilianischen Armenvierteln, üben die dort herrschenden Drogenkommandos direkten Einfluss auf die Kommunalwahlen aus. Die Tatsache, dass diese illegalen Parallelgesellschaften auch Jahrzehnte nach der Rückkehr zur Demokratie (noch) existieren, wirft die Frage auf, ob es sich bei ihnen tatsächlich um ein vorübergehendes Überbleibsel aus vorherigen undemokratischen Herrschaftsformen handelt. Unter Umständen besteht eine strukturelle Inkompatibilität zwischen den demokratischen Strukturen auf Bundes- und Landesebene und den auf wirtschaftlicher und militärischer Macht beruhenden lokalen Verhältnissen.

Ferner hatte sich die Bevölkerung von der Wiedereinführung der Demokratie neben der politischen Teilnahme und Inklusion auch ökonomische und soziale Inklusion und damit Umverteilung versprochen. Diese Erwartungen wurden zum großen Teil nicht erfüllt. Auf der politischen Ebene ist das bereits erwähnte Fortbestehen klientelistischer Strukturen (besonders in armen und ländlichen Regionen) ein Ergebnis – ökonomisch und sozial ist Lateinamerika nach wie vor der ungerechteste Kontinent der Welt, die Schere zwischen arm und reich, zwischen chancenlos und «erfolgreich» weit geöffnet.

Für einen nicht unerheblichen Teil der Bevölkerung ist der Staat in ihrem Alltag kaum erfahrbar oder wird als repressive Kraft wahrgenommen. Hier haben Strukturen des Drogenhandels leichtes Spiel. Besonders für mittellose – und damit perspektivlose – Jugendliche bedeutet der Drogenhandel die Möglichkeit, in wenig Zeit viel Geld zu verdienen und über Waffenbesitz auch unmittelbar Macht ausüben zu können.

Neu ist in jüngster Zeit die Auflösung der alten Trennung in Produktions-, Transit- und Konsumentenländer. Immer stärker werden lokale Drogenmärkte entlang der gesamten Handelsroute aufgebaut und gerade Jugendliche selbst zum Konsum animiert. In Zentralamerika werden die Dealer z.T. in Drogen bezahlt.

Die Suche nach erfolgreichen Ansätzen im Kampf gegen den Drogenhandel

Besonders in den USA steht nach wie vor die Vernichtung der Produktion im Zentrum der offiziellen Anti-Drogen-Politik. Diese Politik erweist sich zunehmend als sinnlos und ökologisch riskant, bedeutet doch der massive Pestizideinsatz in den Produktionsregionen eine enorme Umweltbelastung, eine deutliche Einschränkung für die Nahrungsmittelproduktion und die starke gesundheitliche Gefährdung der dort lebenden Bevölkerung. Außerdem bleiben die Drogengelder kaum in den Produktionsregionen, die in der Regel hohe Armutsstatistiken aufweisen.

Reformen von Justiz und Polizei und Versuche zur Eindämmung der Korruption stehen zunehmend häufiger auf der Agenda zur Bekämpfung von Drogenhandel und organisiertem Verbrechen, allerdings oft halbherzig, weil mit ungenügenden Mitteln ausgestattet, oder hilflos angesichts der ungeheuren Summen, die im Spiel sind. Angesichts dessen und angesichts der aktuellen Eskalierung der Drogenkriege gewinnen andere Vorschläge einer Anti-Drogen-Politik an Gewicht, so die um eine teilweise Legalisierung des Handels und die völlige Entkriminalisierung des Konsums auf der einen Seite und die Stärkung sozialer Netze und lokaler Gemeinschaften zur Deeskalation der Gewalt in den besonders von Drogenkriegen betroffenen Gemeinden auf der anderen Seite.

Die Heinrich-Böll-Stiftung hat diese Entwicklungen zum Anlass genommen und im Oktober 2008 zwei Veranstaltungen zu diesem Thema durchgeführt. Die vorliegende Publikation basiert im Wesentlichen auf den aktualisierten Tagungsbeiträgen, die (z.T. leicht gekürzt) in vier Blöcken zusammengefasst sind:

1 Drogenhandel und Globalisierung – die neue Rolle von Grenzen und Grenzregionen

Regine Schönenberg, Politikwissenschaftlerin aus Berlin, analysiert in ihrem Beitrag die sich durch den Drogenhandel verändernden Strukturen in Amazonien, seit sich eine Kokain-Route von Kolumbien nach Surinam etabliert hat. Hier kann besonders gut die Übernahme traditioneller klientelistischer Strukturen beobachtet werden. Gleichzeitig werden die Herausforderungen an eine funktionierende Sicherheitspolitik Brasiliens beschrieben.

Ivan Briscoe (FRIDE, Madrid) beschreibt in seinem Beitrag am Beispiel der Grenze zwischen den USA und Mexiko die neue Globalisierung des Drogenhandels, in dem sich die Macht von den produzierenden Kartellen in Kolumbien zu den Vermarktungskartellen in Mexiko verschoben hat, die Sandwichposition Mittelamerikas auf der Drogenroute sowie die Verflechtungen zwischen Drogenhandel und Politik.

Wolfgang Hees (Caritas International) geht in seinem Beitrag auf die neue «grenzenlose» Währung ein: Drogendealer werden gleich in Drogen bezahlt, was u.a. dazu führt, dass der Drogenkonsum entlang der Handelsrouten in den letzten Jahren stark gestiegen ist. Dieser Beitrag gibt zugleich einen breiteren Überblick über die aktuellen Herausforderungen für die Drogenbekämpfung auch über die in dieser Publikation behandelten Regionen hinaus.

2 Die Politik der «Harten Hand» gegen den Drogenhandel – Resultate und Auswirkungen auf die Menschenrechtssituation

In seinem Beitrag analysiert José Rosario Marroquín Farrera (Menschenrechtler aus Mexiko-Stadt) die Politik der «Harten Hand», mit der der mexikanische Präsident Felipe Calderon seit seinem Amtsantritt vor gut zwei Jahren gegen den Drogenhandel vorgeht. In dieser Zeit ist nicht nur die Zahl der Toten im sogenannten Drogenkrieg enorm gestiegen, auch die Zahl der Menschenrechtsverletzungen ist deutlich höher geworden, vor allem aufgrund der starken Einbeziehung des Militärs, das für polizeiliche Aufgaben nicht ausgebildet ist, in die Drogenbekämpfung und damit in innenpolitische Angelegenheiten. In diesem Beitrag werden darüber hinaus die Veränderungen im Verhältnis zwischen Drogenmafia und mexikanischem Staat nach der Ablösung der 70-jährigen PRI-Regierung beleuchtet.

3 Wer verdient am Drogenhandel (und an der Politik der «Harten Hand»)?

Die gegenwärtige Politik der «Harten Hand» auf mexikanischer Seite wird unterstützt von dem in 2008 geschlossenen Abkommen zwischen Mexiko und den USA, der sogenannten Mérida-Initiative, in der viele hundert Millionen Dollar in militärische und polizeiliche Infrastruktur zur Drogenbekämpfung fließen. Manuel Pérez Rocha vom Institute for Policiy Studies in Washington stellt in seinem Artikel die Merida-Initiative in den Zusammenhang der SPP. Seine These ist zum einen, dass der Freihandel zwischen zwei so ungleichen Partnern wie Mexiko und den USA die ökonomische Segregation in Mexiko weiter fördert, zum anderen weist er besonders auf den Zusammenhang zwischen dem Einsatz des Militärs für innenpolitische Belange und einer zunehmenden Kriminalisierung sozialer Bewegungen in Mexiko hin.

Laurie Freeman hat für das Washington Office on Latin America (WOLA) eine Analyse erstellt, in der sie die Merida-Initiative in einen breiteren Kontext der US-amerikanischen Antidrogen-Politik stellt und darüber hinaus auf die bedeutende Rolle des Waffenhandels von den USA nach Mexiko hinweist. Der Beitrag wurde für diese Publikation aktualisiert, war aber nicht Teil der Veranstaltung. Für uns ist er aufgrund des Perspektivwechsels interessant, weil er aus kritischer, zivilgesellschaftlicher, US-amerikanischer Sicht die Anforderungen an eine andere Drogenbekämpfungspolitik der USA stellt.

4 Parallele Machtstrukturen

Mit den großen Kartellen in Mexiko oder auch kleineren Organisationen in Brasilien bauen sich regional oder lokal Machtstrukturen parallel zu den staatlichen auf. Ignacio Cano von der Universität des Bundesstaates Rio de Janeiro beschreibt in seinem Beitrag eine dieser Machtstrukturen. Zum einen geht es um die Territorialität und die Anknüpfung an tradierte, klientelistische soziale Sicherungssysteme, zum anderen auch um die Entwicklung der Übernahme des Drogenhandels gerade durch diese paramilitärischen Gruppen.

Diese Publikation kann das Thema nicht erschöpfend behandeln. Sie ist ein Beitrag zur Debatte um die leisen Bedrohungen der Demokratie in Lateinamerika, die sich auch aus der fehlenden staatlichen Sicherheitsgarantie für Bürgerinnen und Bürger ergibt.

Unser herzlicher Dank gilt allen Beteiligten: den Autorinnen und Autoren, den Übersetzerinnen und Übersetzern, den Mitarbeiterinnen des Lateinamerika-Referats und der Abteilung Öffentlichkeitsarbeit der Heinrich-Böll-Stiftung.

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