Analyse
Wie können Schwellen- und Entwicklungsländer die notwendigen Finanzmittel mobilisieren, um die Ziele der Agenda 2030 und des Pariser Abkommens zu erreichen, ohne ihre Schuldentragfähigkeit oder gar Solvenz zu gefährden?
Schwellen- und Entwicklungsländer (EMDEs) müssen ein Gleichgewicht finden zwischen Investitionen in Entwicklung und Klima sowie der Wahrung ihrer wirtschaftlichen und finanziellen Stabilität. Nur so können sie die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung der Vereinten Nationen und das Pariser Klimaabkommen erfüllen.
EMDEs (mit Ausnahme von China) brauchen einen großen Investitionsschub, um die Agenda 2030 und das Pariser Abkommen zu erreichen. Eine unabhängige Expertengruppe der Gruppe der 20 (G20) schätzt, dass EMDEs (ohne China) bis 2030 jährlich 3 Billionen US-Dollar mobilisieren müssen. Davon muss 1 Billion US-Dollar aus externen Quellen und 2 Billionen US-Dollar aus dem Inland kommen.
Die Mobilisierung solch massiver Investitionsvolumina wird eine Herausforderung sein, vor allem wenn man bedenkt, dass viele Entwicklungsländer derzeit mit einer hohen Schuldenlast und hohen Zinssätzen zu kämpfen haben, die die Schuldenanfälligkeit schnell erhöhen können.
Wie können EMDEs die notwendigen Finanzmittel für die Umsetzung der Agenda 2030 und des Pariser Abkommens mobilisieren, ohne ihre Schuldentragfähigkeit oder gar Zahlungsfähigkeit zu gefährden?
Ein neuer Bericht des Debt Relief for a Green and Inclusive Recovery (DRGR) Projekts – eine Zusammenarbeit zwischen dem Boston University Global Development Policy Center, der Heinrich-Böll-Stiftung und dem Centre for Sustainable Finance an der SOAS, University of London – führt eine erweiterte globale Analyse der Tragfähigkeit der Auslandsverschuldung (Debt Sustainability Analysis, DSA) durch, um abzuschätzen, inwieweit die EMDEs die empfohlene Höhe der Auslandsfinanzierung mobilisieren können, ohne die Tragfähigkeit ihrer Schulden zu gefährden.
Wir stellen fest, dass von den 66 wirtschaftlich anfälligen EMDEs, die vom Internationalen Währungsfonds (IWF) als einkommensschwache Länder eingestuft werden, 47 EMDEs mit einer Gesamtbevölkerung von über 1,11 Milliarden Menschen in den nächsten fünf Jahren mit Insolvenzproblemen konfrontiert sein werden, wenn sie versuchen, ihre Investitionen zur Erreichung der Klima- und Entwicklungsziele zu erhöhen. Weiteren 19 EMDEs fehlt es an Liquidität und fiskalischem Spielraum für Klima- und Entwicklungsinvestitionen, und sie werden nicht in der Lage sein, die notwendigen Investitionen ohne Verbesserung der Kreditwürdigkeit oder Liquiditätshilfe zu finanzieren. Diese Ergebnisse zeigen, dass Schuldenerleichterungen gewährt werden müssen, wenn hochgradig gefährdete EMDEs und die internationale Gemeinschaft insgesamt eine Chance haben sollen, die Agenda 2030 und das Pariser Abkommen zu erreichen.
Haushohe Schulden in einem kritischen Jahrzehnt
Die öffentliche und öffentlich garantierte Auslandsverschuldung (Public and Publicly Guaranteed, PPG) hat ein Rekordniveau erreicht, während der laufende Schuldendienst so hoch ist wie seit den 1990er Jahren nicht mehr. Damals stand ein Großteil des globalen Südens am Rande der Zahlungsunfähigkeit. Für EMDEs (ohne China) haben sich die externen PPG-Schulden seit 2008 mehr als verdoppelt und werden im Jahr 2022 3,1 Billionen US-Dollar erreichen (siehe Abbildung 1).
Darüber hinaus sind die Schuldendienstzahlungen so hoch wie nie zuvor und verdrängen Investitionen in Entwicklung und Klima. Während die EMDEs eigentlich Finanzmittel für Investitionen in Klima und Entwicklung mobilisieren sollten, werden sie 2024 tatsächlich Rekordsummen für den Schuldendienst zahlen.
Abbildung 1: Zusammensetzung der öffentlichen Auslandsschulden der EMDEs (ohne China) nach Gläubigern, 2008-2022, in Milliarden US-Dollar
Erschwerend kommt hinzu, dass die Kreditaufnahme auf den privaten Kapitalmärkten für die meisten EMDEs unerschwinglich ist. Da die Anleiherenditen die erwarteten Wachstumsraten übersteigen (siehe Abbildung 2 für eine Auswahl von Ländern), können sich die EMDEs nicht auf die Kapitalmärkte verlassen, um sich zu refinanzieren oder neue Schulden aufzunehmen, ohne ihre Schuldentragfähigkeit zu gefährden. Obwohl sich die EMDEs nicht ausschließlich an den Anleihemärkten verschulden und es wichtig ist, die gewichteten Kosten der Kreditaufnahme zu ermitteln, sind die Anleihemärkte zu einer immer wichtigeren Finanzierungsquelle für die EMDEs geworden und haben die Gesamtkapitalkosten in die Höhe getrieben.
Bemühungen um eine Aussetzung der Verschuldung, insbesondere in Hochzinsphasen, müssen daher sorgfältig durchgeführt werden müssen, um eine Verschärfung der Schuldenlast zu vermeiden. Sie sind außerdem kein wirksamer Ersatz für einen Schuldenerlass.
Abbildung 2: Ausgewählte Länder – Spreads von Staatsanleihen (Veränderung zwischen Januar 2023 und Januar 2024), Kreditkosten und nominale BIP-Wachstumsprognosen.
Diese Situation zeigt ein besorgniserregendes Muster für aufstrebende Volkswirtschaften auf, bei dem externe Zwänge durch eine Schuldenlast noch verschärft werden. Abgesehen von makroökonomischen Schocks – wie der Straffung der Geldpolitik in den hochentwickelten Volkswirtschaften – sind die EMDEs relativ betrachtet stärker von Klimaschocks wie Wirbelstürmen oder Überschwemmungen betroffen. Diese physischen Ereignisse zerstören kritische Infrastrukturen und führen zu Kapitalflucht, sinkenden Wechselkursen und steigenden Kreditkosten.
Wie Abbildung 3 zeigt, kann diese Situation zu einem Teufelskreis führen, in dem die fortdauernde Anfälligkeit für den Klimawandel und die damit verbundenen wirtschaftlichen und fiskalischen Schocks die Fähigkeit der Regierungen zum Aufbau von Klimaresilienz behindern.
Abbildung 3: Die fiskal- und geldpolitischen Auswirkungen des Klimawandels
Die Analysen der Schuldentragsfähigkeit müssen besser werden
Trotz der schuldenbedingten Herausforderungen, mit denen die EMDEs konfrontiert sind, fehlt es der internationalen Gemeinschaft an geeigneten Instrumenten, um zu beurteilen, welche Länder einen Schuldenerlass benötigen und in welchem Umfang. Der IWF führt seine eigenen Schuldentragfähigkeitsanalysen (DSAs) durch, um zu ermitteln, wie anfällig Mitgliedstaaten für eine staatliche Schuldenkrise ist und wie hoch der Schuldenerlass sein muss, um die Schuldentragfähigkeit wiederherzustellen. Die DSA des IWF ist jedoch in mehrfacher Hinsicht unzureichend, u. a. durch verzerrte Projektionen, einen unrealistischen Bedarf an Klimainvestitionen und die Unterschätzung der Auswirkungen von Klimaschocks.
Der Rahmen für die Schuldentragfähigkeit von Ländern mit niedrigem Einkommen (Debt Sustainability Framework for Low-Income Countries, LIC DSF) von IWF und Weltbank wird derzeit reformiert. Das ist eine wichtige Gelegenheit, realistische Annahmen zum Finanzierungsbedarf für Klima und Entwicklung aufzunehmen.
In unserer erweiterten DSA haben wir den externen Finanzierungsbedarf für Entwicklung und Klimawandel auf der Grundlage der von der unabhängigen Expertengruppe der G20 empfohlenen Zahlen berücksichtigt.
Die erweiterte Schuldentragfähigkeitsanalyse konzentriert sich auf 66 der 73 wirtschaftlich anfälligen Länder, die für die LIC-DSF in Frage kommen, wobei sieben Länder aufgrund von Datenbeschränkungen ausgeschlossen wurden. Die 47 EMDEs, die in den nächsten fünf Jahren von Insolvenzproblemen bedroht sind, wenn sie versuchen, ihre Investitionen zur Erreichung der Klima- und Entwicklungsziele zu erhöhen, sind in Abbildung 4 blau markiert. Wir bezeichnen diese 47 EMDEs als "New Common Framework Countries" (NCF), was darauf hinweist, dass sie im Rahmen des Umschuldungsrahmenwerks (Common Framework) der G20, dem wichtigsten Forum für die Umschuldung, dringend Aufmerksamkeit erhalten sollten. Die Mehrheit dieser EMDEs liegt in Afrika und umfasst unter anderem Volkswirtschaften wie Mosambik, Kenia und die Elfenbeinküste.
Darüber hinaus haben wir 19 aufstrebende Volkswirtschaften identifiziert, denen es an Liquidität und fiskalischem Spielraum für Klima- und Entwicklungsinvestitionen mangelt und die nicht in der Lage sein werden, die notwendigen Investitionen ohne eine Verbesserung ihrer Kreditwürdigkeit oder Liquiditätshilfe zu finanzieren. Die 19 EMDEs sind in Abbildung 4 grün dargestellt und umfassen so unterschiedliche Volkswirtschaften wie die Mongolei, Ruanda und Bangladesch, um nur einige zu nennen.
Abbildung 4: Ergebnis der Analyse der Tragfähigkeit der Auslandsverschuldung: Länder, die einen Schuldenerlass benötigen
Die Last des Schuldenerlasses teilen
Im Jahr 2022 hatten die 47 im Bericht genannten Länder nominale Schulden in Höhe von 383 Milliarden US-Dollar (einschließlich IWF-Kredite), die, wie Abbildung 5 zeigt, größtenteils multilateralen Gläubigern geschuldet sind (91,5 Mrd. US-Dollar von der Weltbank und 57.6 Mrd. US-Dollar von anderen multilateralen Gläubigern). Gefolgt werden sie von privaten Gläubigern (59,6 Mrd. US-Dollar von Anleiheinhaber*innen und 40,3 Mrd. US-Dollar von anderen privaten Gläubigern), China (55,1 Mrd. US-Dollar), dem Paris Club (28,9 Mrd. US-Dollar), dem IWF (24,9 Mrd. US-Dollar) und anderen offiziellen bilateralen Gläubigern (24,5 Mrd. US-Dollar). Diese vielfältige Gläubigerlandschaft verdeutlicht die Notwendigkeit, alle Gläubigerklassen an den Entschuldungsbemühungen zu beteiligen.
Abbildung 5: NCF (47): Nominaler Schuldenstand nach Gläubigergruppen, 2022, Milliarden US-Dollar
Die Lastenteilung zwischen den Gläubigerklassen ist jedoch ein strittiges Thema und hat zu Verzögerungen bei Verhandlungen geführt. Für eine optimale Effizienz und Effektivität der Umstrukturierung von Staatsschulden ist ein klarer und transparenter Ansatz zur gerechten Verteilung der Lasten unter den Gläubigern unerlässlich. Aufbauend auf früheren Untersuchungen des DRGR Projekts schlägt der Bericht eine "faire" Regel zur Vergleichbarkeit der Behandlung (Comparability of Treatment, CoT) vor, um die Verteilung der Verluste in Abhängigkeit von den konzessionären Zinssätzen der aufgenommenen Schulden zu berücksichtigen. Kurz gesagt, die Gläubiger, die "ex ante" niedrigere Zinssätze verlangen, wie die multilateralen Entwicklungsbanken (Multilateral Development Banks, MDBs), werden für einen geringeren Anteil der Verluste verantwortlich sein, während diejenigen, die "ex ante" das Ausfallrisiko einpreisen, im Falle eines Zahlungsausfalls höhere Verluste tragen sollten.
Trotz der Anrechnung von Zahlungsausfallrisiken haben die Anleihegläubiger im Falle eines Schuldenerlasses keine proportionalen Verluste hinnehmen müssen. Wie die jüngsten Verhandlungen mit den Anleihegläubigern im Rahmen des Common Frameworks – wie bei Surinam und Sambia – zeigen, werden die hohen Vergütungen der Anleihegläubiger auch nach den Schuldenverhandlungen kaum angetastet. Dahingegen bleiben die in Not geratenen Länder mit hohen Schuldendienstverpflichtungen zurück, die ihre wirtschaftliche Entwicklung behindern können. Es ist von fundamentaler Bedeutung, dass die Anleihegläubiger angemessen an den Entschuldungsbemühungen beteiligt werden. Um dies zu erreichen, sollten angemessene gesetzliche Bestimmungen in wichtigen Rechtsordnungen – wie New York – mit Anreizen für die Beteiligung der Anleihegläubiger an der Entschuldung kombiniert werden – wie z.B. ein überarbeiteter Brady Bond Vorschlag.
Anleihegläubiger sind nicht die einzige Gläubigerklasse, die stärker in den Schuldenerlass einbezogen werden muss. Obwohl die MDBs häufig ein hohes Maß an Konzessionalität für Länder, die einen Schuldenerlass benötigen, bieten, hängt die Tragfähigkeit ihrer Schulden davon ab, dass die Forderungen der MDBs in die Umschuldungsverhandlungen einbezogen werden. Abbildung 6 zeigt, dass mindestens 16 Entwicklungsländer, die einen Schuldenerlass benötigen, in den nächsten fünf Jahren mehr als die Hälfte ihres Schuldendienstes an die MDBs zahlen werden. Es ist von entscheidender Bedeutung, dass die MDBs an den Verhandlungen über einen Schuldenerlass teilnehmen. Dabei darf ihre Kreditwürdigkeit jedoch nicht gefährdet werden.
Abbildung 6: Durchschnittlicher Schuldendienst (2023-2030) gegenüber multilateralen Kreditgebern als Anteil des externen Schuldendienstes des Staates.
Es braucht einen Schuldenerlass für einen grünen und integrativen Aufschwung
Um einen fairen und effizienten Schuldenerlass zu erreichen, hat das DRGR Projekt einen Vorschlag für einen konzertierten und umfassenden Schuldenerlass entwickelt. Damit könnten hochverschuldete Entwicklungsländer Ressourcen freizusetzen und einen gerechten Übergang zu einer kohlenstoffarmen, sozial integrativen und widerstandsfähigen Wirtschaft fördern. Der Vorschlag des DRGR Projekts stützt sich auf drei Säulen, wie in Abbildung 7 dargestellt.
Die erste Säule besagt, dass öffentliche und multilaterale Gläubiger signifikante Schuldenerleichterungen gewähren sollten, die nicht nur die Schuldentragfähigkeit eines notleidenden Landes wiederherstellen, sondern das Land auch auf den Weg zur Erreichung von Entwicklungs- und Klimazielen bringen. Und dies auf eine Art und Weise, die die finanzielle Solidität und die Kreditwürdigkeit der multilateralen Institutionen bewahrt.
Im Rahmen der zweiten Säule gewähren private und kommerzielle Gläubiger neben öffentlichen Gläubigern mit einer "fairen" und vergleichbaren Behandlung (CoT) einen angemessenen Schuldenerlass. Diese Gläubiger müssen durch eine Kombination aus "Zuckerbrot und Peitsche" zur Aufnahme von Verhandlungen gezwungen werden.
Schließlich sollte im Rahmen der dritten Säule eine Bonitätsverbesserung für Länder bereitgestellt werden, die sich nicht in einer Notlage befinden, denen es aber an fiskalischem Spielraum fehlt, um die Kapitalkosten zu senken. Eine weitere Form der Unterstützung bestünde in der Aussetzung des Schuldendienstes, um sicherzustellen, dass die Länder liquide bleiben und gleichzeitig den fiskalischen Spielraum für Investitionen in einen grünen und integrativen Aufschwung vergrößern.
Abbildung 7: Drei Säulen des Schuldenerlasses für einen grünen und integrativen Aufschwung
Politische Empfehlungen, um Investitionen in Klima und Entwicklung zu beschleunigen
Die Ergebnisse des Berichts zeigen, dass in drei Hauptbereichen dringender Reformbedarf besteht.
Erstens müssen die DSAs, die derzeit vom IWF überprüft werden, verbessert und kalibriert werden, um den kritischen Entwicklungs- und Klimainvestitionsbedarf der EMDEs sowie die Möglichkeit Schocks durch den Klimawandel sowie anderer zu berücksichtigen.
Zweitens muss das Common Framework der G20 auf verbesserten DSAs basieren, alle Gläubigerklassen zur Teilnahme verpflichten und ein angemessenes Maß an Schuldenerlass bieten, um Finanzmittel für Klima- und Entwicklungsziele zu mobilisieren.
Drittens sollten den 19 Entwicklungsländern, die eher mit Liquiditäts- als mit Solvenzproblemen zu kämpfen haben und denen es an fiskalischem Spielraum für Entwicklungsinvestitionen mangelt, Bonitätsverbesserungen gewährt und der Schuldendienst ausgesetzt werden – beispielsweise durch eine wiederbelebte und erweiterte Initiative zur Aussetzung des Schuldendienstes (Debt Service Suspension Initiative, DSSI). In diesem Fall sollten die vorübergehende Aussetzung des Schuldendienstes und die Reprofilierung mit neuen Finanzierungen gekoppelt werden, bei denen die gewichteten Kapitalkosten niedriger sind als die prognostizierte Wachstumsrate der teilnehmenden Länder.
Die Zukunft vieler aufstrebender Volkswirtschaften steht am Scheideweg. Wenn der derzeitige wirtschaftliche und politische Kurs beibehalten wird, wird die internationale Gemeinschaft die Agenda 2030 und das Pariser Abkommen nicht einhalten können. Darüber hinaus würden die Auswirkungen der Untätigkeit zu verheerenden sozialen, wirtschaftlichen und ökologischen Kosten führen, die unumkehrbar sein könnten.
Es gibt jedoch auch einen anderen Weg.
Wenn es Ländern gelingt, die Investitionen in Klima und Entwicklung zu beschleunigen, kann sich die Weltwirtschaft zu einer kohlenstoffarmen, gerechteren, widerstandsfähigeren und dem gemeinsamen Wohlstand fördernden Wirtschaft entwickeln.
