Die G20 und die Agenda 2030 - Widersprüche und Konflikte beim Hamburger Gipfel

Bundeskanzlerin Merkel wertete allein das Zustandekommen einer gemeinsamen Abschlusserklärung der Staats- und Regierungschefs bereits als Erfolg und zeigte sich insgesamt zufrieden mit den Ergebnissen des Gipfels.

Dagegen beurteilten viele Beobachter/innen aus Wissenschaft und Zivilgesellschaft die Gipfelbeschlüsse als unzureichend oder gar kontraproduktiv. Sie kritisieren insbesondere die unbeirrte Wachstumsgläubigkeit, von der die Gipfeldokumente geprägt sind, und den einseitigen Fokus auf private Investitionen zur Entwicklungsfinanzierung, beispielsweise im Rahmen der sogenannten „G20-Afrika-Partnerschaft“. Tatsächlich steht diese Schwerpunktsetzung im Kontrast zu den umfassenderen Ansätzen nachhaltiger Entwicklung, auf denen die Agenda 2030 der Vereinten Nationen beruht, zu der sich auch die G20-Länder als Mitglieder der Vereinten Nationen bekannt haben.

Angesichts der massiven öffentlichen Proteste gegen den G20-Gipfel und der kaum zu überbrückenden Konflikte innerhalb der Gruppe stellen Manche die Sinnhaftigkeit derartiger Gipfelformate generell in Frage. Davon unbeeindruckt haben die Mitglieder der G20 bereits die Präsidentschaften für die kommenden drei Jahre festgelegt. 2018 ist es Argentinien, 2019 Japan und im Jahr 2020 Saudi-Arabien. Ein Kurswechsel der G20 ist angesichts der Politik dieser Länder nicht zu erwarten.

Wachsende Themenpalette

Mit dem Gipfel in Hamburg erlebte die deutsche G20-Präsidentschaft ihren Höhepunkt. Vorausgegangen waren ihm unzählige Sitzungen der zwölf Arbeits- bzw. Studiengruppen der G20 (s. Kasten), sechs Treffen der Agrar-, Außen-, Finanz-, Digital-, Arbeits- und Gesundheitsminister, sowie Dialogveranstaltungen mit den inzwischen sieben sogenannten „Engagement Groups“ (Business20, Civil20, Labour20, Science20, Think20, Women20, Youth20). Aufwand und Kosten waren enorm.

Die Bandbreite der Themen, die von der G20 bearbeitet werden, wuchs unter der deutschen Präsidentschaft weiter. Dabei verlagerte sich der politische Fokus vom kurzfristigen Management der globalen Wirtschafts- und Finanzkrise hin zur längerfristigen Bearbeitung diverser sektoraler Themen. Aus Sicht des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) spielte das Thema „nachhaltige Entwicklung“ in diesem Jahr eine zentrale Rolle. Es erklärte in einer Pressemeldung zum G20-Gipfel:

„Die deutsche G20-Agenda hat mit dem Motto ‚Eine vernetzte Welt gestalten – Widerstandskraft, Nachhaltigkeit und Verantwortung‘ einen klaren Fokus auf nachhaltige Entwicklung und die Umsetzung der Agenda 2030, des Weltzukunftsvertrags, gelegt: Afrika, Jugendbeschäftigung im ländlichen Raum und Klima sowie die wirtschaftliche Stärkung von Frauen waren dabei prominent entwicklungspolitisch geprägte Schwerpunkte. Diese Themen sind neu auf der G20-Agenda und zeigen die neue Qualität weg vom Krisenmanagement hin zu langfristigeren Anliegen.“[1]

Das breite Themenspektrum spiegelt sich auch in der langen Liste von Dokumenten wider, die beim G20-Gipfel verabschiedet wurden. Neben der Abschlusserklärung und einer gesonderten Erklärung zur Bekämpfung des Terrorismus umfasst die Liste 14 Aktionspläne und Initiativen, darunter der Hamburg Aktionsplan, der G20-Aktionsplan zur Meeresvermüllung, die G20-Afrika-Partnerschaft sowie mehrere Prinzipienerklärungen zur Bekämpfung von Korruption (s. Kasten).

In den politischen Gesprächen auf dem Gipfel selbst und der Berichterstattung in den Medien spielten viele dieser Themen allerdings kaum eine Rolle. Dort ging es in erster Linie um die Kontroversen in der Handels- und Klimapolitik. Sie spiegeln sich auch im zentralen Gipfeldokument, der Erklärung der Staats- und Regierungschefs, wider. Im Handelsbereich einigte man sich auf die Kompromissformel, weiterhin den Protektionismus einschließlich aller unfairen Handelspraktiken zu bekämpfen, gleichzeitig aber auch die Rolle „rechtmäßiger Handelsschutzinstrumente“ anzuerkennen.[2] Welche dies sind, wird nicht erläutert.

Zum Thema Energie und Klima wurde in die Erklärung eine Passage aufgenommen, die, quasi als Minderheitenvotum, ausschließlich die Haltung der USA darstellt. Darin wird der Austritt der USA aus dem Pariser Klimaabkommen „zur Kenntnis“ genommen. Außerdem erklären die USA darin explizit, „dass sie danach streben werden, eng mit anderen Ländern zusammenzuarbeiten, um ihnen dabei zu helfen, auf fossile Brennstoffe zuzugreifen und sie sauberer und effizienter zu nutzen.“[3] Das steht im eklatanten Widerspruch zu früheren Vereinbarungen (bspw. des G7-Gipfels von Elmau 2015), sukzessive aus der Nutzung fossiler Brennstoffe komplett auszusteigen.

Während mit der Abschlusserklärung des G20-Gipfels noch ein brüchiger Kompromiss gelang, wurde der „Aktionsplan der G20 von Hamburg zu Klima und Energie für Wachstum“ praktisch zu einem G19-Dokument, indem er mit der Fußnote versehen wurde:

„Die Vereinigten Staaten überprüfen derzeit viele ihrer Maßnahmen in Bezug auf den Klimawandel und behalten sich ihren Standpunkt bezüglich dieses Dokuments und seines Inhalts vor.“[4]

Die Totalopposition der Trump-Regierung beschränkte sich aber nicht auf den Klimabereich. Sie relativierte auch ihre Unterstützung für die Umsetzung der Agenda 2030 und den darauf bezogenen Aktionsplan der G20, indem sie im „Hamburg Update“ zu diesem Aktionsplan eine ähnliche Fußnote anbringen ließ.[5]

Das „Hamburg Update“ zur Agenda 2030

Die G20 hatte bei ihrem Gipfel in China 2016 einen speziellen G20-Aktionsplan zur Agenda 2030 verabschiedet.[6] Darin identifizierte sie 15 sogenannten Sustainable Development Sectors (SDS), die die gegenwärtigen Themenschwerpunkte der G20 widerspiegeln (s. Kasten). Sie sind nicht deckungsgleich mit den SDGs und haben nicht den Anspruch, diese umfassend abzubilden. Dies erklärt die Wirtschaftslastigkeit des Aktionsplans. Ökologische Aspekte blieben in ihm unterbelichtet, die Menschenrechte wurden als Grundlage der Agenda 2030 an keiner Stelle erwähnt.

Während andere Aktionspläne und Initiativen der G20 detaillierte Vorhaben und Zeitpläne formulierten, blieb der Aktionsplan zur Agenda 2030 eher vage und allgemein. Die G20 versprach damals allerdings nachzubessern. Sie bezeichnete den Aktionsplan als „living document“, das je nach Prioritäten der jeweiligen Präsidentschaft kontinuierlich weiterentwickelt konkretisiert werden soll. Dies war der Zweck des nun beschlossenen Hamburg Update. Es formuliert aber ebenso wie schon der Aktionsplan keine eigenen Initiativen, sondern listet lediglich die bestehenden Aktivitäten der G20 in den 15 Themenfeldern auf. Dabei formuliert das Hamburg Update zwar den Anspruch, „concrete collective actions“ zu benennen, die aufgelisteten Maßnahmen sind aber überwiegend so allgemein formuliert, dass sich aus ihnen keine konkreten Handlungsverpflichtungen für die G20-Mitglieder ableiten lassen (Beispiele: „Enhance tax certainty“, „Promote sound and sustainable financing practices with regard to debt sustainability“, „Continue to promote strong, sustainable, balanced and inclusive growth“).[7]

Problematischer als die Vagheit des G20-Aktionsplans und seines Hamburg Updates ist allerdings die Diskrepanz zwischen dem verbalen Kohärenzanspruch, alle Aktivitäten an der Agenda 2030 auszurichten, und der tatsächlichen G20-Politik. Denn de facto ordnet die G20 ihr gesamtes Handeln nicht den Prinzipien der Agenda 2030 sondern dem Primat wirtschaftlichen Wachstums und der Schaffung von investorenfreundlichen Rahmenbedingungen unter.

Wachstumsgläubig und investorenfreundlich

Für die Regierungen der G20 bildete von Anfang an die Förderung wirtschaftlichen Wachstums den gemeinsamen Nenner ihres Handelns. In ihren Erklärungen und Aktionsprogrammen predigt die G20 durchgängig wirtschaftliches Wachstum als Allheilmittel und conditio sine qua non für Wohlstand und Entwicklung. Dabei zeigen die Erfahrungen der letzten Jahrzehnte, dass mit dem Wachstum der Wirtschaft der Ressourcenverbrauch, die Umweltzerstörung und in vielen Ländern auch soziale Disparitäten gewachsen sind. Die simple Gleichung, was gut für die Wirtschaft ist, ist auch gut für Gesellschaft und Umwelt, geht eben nicht auf. Dennoch beginnen die Ausführungen der Hamburger G20-Erklärung zum Thema „Nachhaltige Lebensgrundlagen verbessern“ mit dem Satz: „Eine starke Wirtschaft und ein gesunder Planet verstärken sich gegenseitig.“[8] Diese pauschale Aussage ist weder theoretisch noch empirisch belegt.

Auf den 13 Seiten des Hamburger Aktionsplans der G20 taucht der Begriff „Wachstum“ 55-mal auf, von „nachhaltiger Entwicklung“ ist nur einmal die Rede (und auch dies nur im Zusammenhang von „nachhaltigem Wachstum und Entwicklung“), einen Verweis auf die Menschenrechte sucht man vergebens. Stattdessen fordert die G20 beispielsweise, dass die gesamte Fiskalpolitik wachstumsfreundlich bzw. „pro-growth“ sein sollte. Damit meint sie in erster Linie eine wirtschafts- und investorenfreundliche Steuerpolitik, nicht nur in ihren eigenen Ländern, sondern auch in den „Partnerländern“ der G20.

Besonders deutlich zeigt sich dies in der G20-Afrika-Partnerschaft. Sie geht auf eine Initiative des Bundesfinanzministers zurück und wurde im Finance Track der G20 entwickelt. Die konzeptionelle Grundlage bildete ein gemeinsamer Report von Afrikanischer Entwicklungsbank, IWF und Weltbank.[9] Hauptziel ist es, Privatinvestitionen in afrikanischen Ländern zu fördern, insbesondere im Infrastrukturbereich. Dazu sieht die von der G20 erklärte „Partnerschaft“ vor, dass einzelne afrikanische Länder mit internationalen Organisationen und interessierten G20-Mitgliedern Investitionspakte („Compacts“) abschließen.

In einem mehrstufigen Prozess sollen sich afrikanische Länder, die sich an der Initiative beteiligen wollen, dazu verpflichten, die makroökonomischen, rechtlichen und finanziellen Rahmenbedingungen für ausländische Investoren zu verbessern. Die damit verbundenen politischen Reformen sollen in jedem Land von einem Country Team koordiniert werden, dem Vertreter/innen der jeweiligen Regierung sowie der beteiligten internationalen Organisationen und G20-Mitglieder angehören.

Im Kern geht es den multilateralen Entwicklungsbanken und den Mitgliedern der G20 darum, mit Hilfe der Compacts den langfristigen Investorenschutz zu fördern und die Risiken für die privaten Investoren zu reduzieren. Nur dadurch könne Investitionskapital im benötigten Umfang in diese Länder fließen. Als potentielle Investoren kommen dabei auch die großen Pensionsfonds und Versicherungsunternehmen in Frage. Aufgrund der gegenwärtigen Niedrigzinspolitik suchen diese händeringend nach profitableren Anlagemöglichkeiten, sind aber durch die gesetzlichen Bonitätsvorschriften gebunden.

Vor diesem Hintergrund lautet das Kalkül der multilateralen Entwicklungsbanken:

„It is (…) important to recall that institutional investors (i.e., pension funds and insurance companies) are bound by strict fiduciary rules to invest only in investment-grade rated projects. The fact that the vast majority of projects in emerging markets are rated below investment grade acts as a barrier to achieving a higher level of private sector infrastructure investment from this vast pool of resources, estimated by the OECD to be in the range of US$ 75 trillion. The potential prize is obvious: even if only 1 per cent of this vast global asset pool (i.e., US$ 750 billion) were to be allocated into the sector, and assuming the existence of a sufficient pipeline of well-prepared projects, the much discussed global infrastructure gap could begin to be closed.“[10]

Um für die ausländischen Investoren höhere Renditen und sicherere Anlagen zu ermöglichen, müssen die entsprechenden Risiken und Kosten allerdings auf den öffentlichen Sektor abgewälzt werden. Zugleich steigt die Gefahr, die öffentliche Verschuldung in den Compact-Ländern auf Kosten zukünftiger Generationen zu erhöhen. Bereits jetzt warnen zivilgesellschaftliche Organisationen wie erlassjahr.de vor einer erneuten Überschuldung vieler afrikanischer Länder.

Die erheblichen sozioökonomischen Unterschiede zwischen den Ländern Afrikas und die spezielle Situation der ärmsten afrikanischen Länder werden in der G20-Afrika-Partnerschaft nicht berücksichtigt. Das Leitmotiv der Agenda 2030 „Leave no one behind“ spiegelt sich in ihr nicht wider. Die Länder, um die es eigentlich geht, waren an der Formulierung der Partnerschaft durch die G20-Finanzminister nicht beteiligt. Auch deswegen kommen die Entwicklungsexperten Robert Kappel und Helmut Reisen in ihrer Analyse der G20-Afrika-Partnerschaft bzw. des „Compact with Africa“ zu dem Schluss: „Die G20 Beschlüsse zu Afrika sind neo-kolonial und paternalistisch. Sie verschärfen eher die Probleme noch.“[11]

Dies mag der Grund dafür sein, dass sich das Interesse der afrikanischen Regierungen an der G20-Initiative bislang in Grenzen hält. Lediglich sieben der 54 afrikanischen Länder hatten bis zum Hamburger Gipfel ihre Reformvorschläge und Ideen für Compacts präsentiert (Äthiopien, Cote d’Ivoire, Ghana, Marokko, Ruanda, Senegal und Tunesien).

Es überrascht nicht, dass Wirtschaftsverbände die Afrika-Initiative des Bundesfinanzministers ausdrücklich begrüßten. In seiner Stellungnahme zu den Hamburger G20-Ergebnissen bezeichnete der B20-Vorsitzende Jürgen Heraeus die G20-Afrika-Partnerschaft als „wichtigen Erfolg der deutschen G20-Präsidentschaft.“[12]

Fazit: Das G20-Format auf den Prüfstand stellen

Die massiven öffentlichen Proteste gegen den G20-Gipfel, seine enormen Kosten und die Schwierigkeiten, angesichts der unüberbrückbaren Konflikte innerhalb der Gruppe mehr als diplomatische Formelkompromisse zu erzielen, haben die Diskussionen über die generelle Sinnhaftigkeit des G20-Gipfelformats neu entfacht. Die Kritik wird sich spätestens mit der saudischen Präsidentschaft 2020 weiter verschärfen. Dies betrifft insbesondere die Exklusivität der G20, die Intransparenz ihrer Verhandlungs- und Entscheidungsprozesse, die selektiven und unberechenbaren Beteiligungsverfahren für die Zivilgesellschaft, und die mangelnde Berücksichtigung sozialer, ökologischer und menschenrechtlicher Standards und Prinzipien bei den G20-Entscheidungen.

Selbst Bundesaußenminister Sigmar Gabriel hat gemeinsam mit dem SPD-Vorsitzenden Martin Schulz in einem zum Hamburger G20-Gipfel veröffentlichten Strategiepapier das jetzige G20-Format infrage gestellt. In dem Papier heißt es:

„Das Format der Treffen der großen Industrienationen (G20) ist sicher ein Fortschritt gegenüber der früheren Begrenzung auf die G7 Staaten. Und trotzdem bilden auch die G20 ebenso wenig die Welt von heute und von morgen ab wie der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen.

Deshalb sind weitere Schritte zur Reform der internationalen Zusammenarbeit nötig, die wirklich allen Teilen der Welt eine Stimme gibt und deren Entscheidungen weitaus verbindlicher werden müssen als die unverbindlichen Erklärungen von G20 Treffen. Das dafür richtige Forum sind die Vereinten Nationen.“[13]

Gabriel und Schulz fordern aus diesem Grund,

„(…) künftige G20 Treffen nicht mehr mit tausenden Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern und vielen tausend Sicherheitskräften in Städten der jeweiligen G20 Präsidentschaft abzuhalten, sondern sich regelmäßig und häufiger am Standort der Vereinten Nationen und im Gebäude der Vereinten Nationen in New York zu treffen.“[14]

Statt neue Gremien unter dem Dach der Vereinten Nationen zu gründen, könnten diese informellen G20-Treffen angedockt werden an das Hochrangige Politische Forum (HLPF), das innerhalb der UN für alle Fragen nachhaltiger Entwicklung zuständig ist. Es ist bislang politisch schwach. Dies könnte sich ändern, wenn es im Jahr 2019 erstmals auf Ebene der Staats- und Regierungschefs aller 193 UN-Mitgliedsstaaten tagt. Unerschütterliche Optimisten sehen darin eine neue Chance, die Rolle der Vereinten Nationen in allen drei Dimensionen globaler Nachhaltigkeitspolitik zu stärken.

Dieses Briefing ist Teil des Projekts „2030.de“ des Global Policy Forums Europe und ist hier zuerst erschienen. 

Zitierte Literatur

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