Das neue brasilianische Migrationsgesetz und die Menschenrechte

Migration ist aus der Geschichte der Menschheit nicht wegzudenken, hat aber in der heutigen Welt und im Zeitalter der Globalisierung komplexe Ausmaße angenommen: Laut Daten der Vereinten Nationen (UNO) befanden sich im Jahr 2015 mehr als 244 Millionen Menschen, also 3,4 Prozent der Weltbevölkerung, außerhalb ihres Heimatlandes. Besonders vor diesem Hintergrund ist es nötig zu verstehen, welche Rolle die Aufnahmeländer beim Schutz der Rechte von Migrant/innen spielen. Deshalb ist es sinnvoll, die entsprechenden juristischen und institutionellen Rahmenbestimmungen in den betreffenden Ländern zu analysieren.

In Brasilien ist die Zahl der Migranten in den letzten sechs Jahren erheblich gestiegen. Dazu zählen auch Haitianer/innen, die aufgrund des Erdbebens, das Haiti im Januar 2010 erschütterte, nach Brasilien kamen. Dennoch sind die Einwanderungszahlen im Vergleich zu anderen südamerikanischen Ländern relativ gering. Daten der brasilianischen Bundespolizei besagen, dass auf die etwas mehr als 206 Millionen Einwohner/innen Brasiliens nur etwa 1,2 Millionen Einwanderer/innen entfallen, was weniger als ein Prozent der Bevölkerung des Landes ausmacht. Die Zahl der im Ausland lebenden Brasilianer wird hingegen auf fast drei Millionen Menschen geschätzt.

Die Publikations-Reihe Perspectivas Lateinamerika holt wichtige Debatten und Themen aus Lateinamerika nach Deutschland. Demokratie- und Umweltaspekte, geschlechterpolitische und soziale Fragen, Auswirkungen von Wirtschafts- und Entwicklungsmodellen werden aus Sicht lateinamerikanischer Autoren und Autorinnen kritisch beleuchtet. 

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Was Flüchtlinge in Brasilien anbelangt, ist in den letzten sechs Jahren die Anzahl der Asylanträge um bemerkenswerte 2.868 Prozent gestiegen. Dennoch ist die absolute Zahl immer noch sehr gering. In Brasilien lebten im April 2016 laut Angaben des brasilianischen Nationalkomitees für Flüchtlinge (CONARE) des Ministeriums für Justiz und öffentliche Sicherheit 8.863 Flüchtlinge mit 79 unterschiedlichen Nationalitäten, wovon die fünf größten Gruppen Syrer (2.298), Angolaner (1.420), Kolumbianer (1.100), Kongolesen (968) und Palästinenser (376) waren.

Brasilien braucht einen angemessenen Rechtsrahmen für das Thema Migration

Das Jahr 2016 war für Brasilien geprägt von gesetzgeberischen Rückschlägen im Bereich der Menschenrechte. Eine Ausnahme dessen stellt die Gesetzgebung zum Thema Migration dar, denn die Abgeordnetenkammer hat ein neues Migrationsgesetz angenommen, das nun an den Bundessenat weitergeleitet wurde. Es nimmt das Leitbild der Menschenrechte in die Migrationsgesetzgebung auf und war schon lange überfällig, da der bestehende Rechtsrahmen noch aus den Zeiten der Militärdiktatur (1964-1985) rührte.

Das bestehende Gesetz 6815/1980 ist auch als „Ausländerstatut“ (Estatuto do Est-rangeiro) bekannt und widerspricht nicht nur den von Brasilien unterzeichneten internationalen Menschenrechtsverträgen, sondern auch den demokratischen Prinzipien und der Garantie der Grundrechte, die in der brasilianischen Verfassung von 1988 verankert wurden. Es kriminalisiert Migration, indem es Migrant/innen als „Gefahr für die nationale Sicherheit“ definiert, und beschneidet ihre Grundfreiheiten, zum Beispiel indem es ihnen das Recht auf gewerkschaftliche Organisation und das Demonstrationsrecht verweigert. Darüber hinaus folgt es einer Logik der wirtschaftlichen Auswahl von Einwander/innen und erschwert ihnen die Legalisierung ihres Aufenthaltes. 

Demgegenüber steht das brasilianische Flüchtlingsgesetz (Gesetz 9474/1997), das trotz bestehender Herausforderungen bezüglich seiner vollständigen Umsetzung ein solides und fortschrittliches Gesetz darstellt und von anderen Ländern der Region als juristischer Meilenstein und Referenz angesehen wird. Eines der Probleme der mangelhaften Gesetzgebung für Migration ist eine „Übernutzung“ des Flücht-lingsstatus als Ausweg für die fehlende Möglichkeit, den Aufenthalt in Brasilien zu legalisieren.

Brasilien steht damit in einer historischen Bringschuld, einen dem 21. Jahrhundert angemessenen Rechtsrahmen für das Thema Migration zu schaffen. Denn ein Brasilien, was sich in internationalen Beziehungen als Global Player darstellt, kann sich den gegenwärtigen Herausforderungen der menschlichen Mobilität nicht entziehen und muss adäquate Lösungen für dieses Thema bieten.

Zivilgesellschaft verfasst Leitlinien für Menschenrechte in der Migration

Innerhalb der letzten vier Jahre wurden mehrere Debatten zum Thema Migration in Brasilien angestoßen, die insbesondere durch die Ankunft von haitianischen Migranten ausgelöst wurden und den Blick auf eine Reihe von Problemen lenkten:

• die fehlende öffentliche Politik für die Aufnahme von Migranten;
• bürokratische Hürden, um Ausweispapiere zu erhalten;
• Diskriminierung und Schwierigkeiten bei der Integration.

Diese und andere Fragen wurden bei öffentlichen Veranstaltungen erörtert, bei denen es um die unterschiedlichen sensiblen Punkte des Themas Migration ging. Hierbei wurde einheitlich festgestellt, dass ein neues Migrationsgesetz, das dem Schutz der Menschenrechte gerecht wird, unumgänglich sei.

Dies ist keine leichte Aufgabe, da die öffentlichen Güter endlich und die kulturellen Unterschiede aufgrund von Stigmatisierung und Vorurteilen nur schwer zu verwalten sind. Ein neues Migrationsgesetz muss aber, wie auch Deisy Ventura, Expertin für Rechte von Migrant/innen, es in Worte fasst, für die reale Welt konzipiert sein: das heißt, für eine Welt, in der die Menschen trotz jeglicher Hindernisse migrieren. Diverse Beispiele auf der ganzen Welt zeigen, dass die Versuche, Migrationsströme durch Repression und die Verschärfung von Grenzkontrollen aufzuhalten, ineffizient sind. Eine verschärfte Kontrolle ist vielmehr ein Anreiz, auf andere Wege zurückzugreifen, und festigt beispielsweise die Position der Schlepper, die die Migranten noch stärker ausbeuten und Unsicherheit in der Bevölkerung säen.

In diesem Kontext hat eine Gruppe von zivilgesellschaftlichen Organisationen fünf konkrete Vorschläge formuliert, die die Mindestprinzipien zusammenfassen, die ein aus Menschenrechtsperspektive angebrachtes Migrationsgesetz besitzen müsste:

1. Gewährleistung der Menschenrechte von Migrant/innen, ohne jegliche Art der Diskriminierung und unabhängig von ihren Migrationsumständen.
2. Festlegung von schnellen, effektiven und zugänglichen Verfahren zur Legalisierung des Aufenthaltes als eine Pflicht des Staates und ein Recht der Migrant/innen.
3. Nicht-Kriminalisierung von Migration, einschließlich des Grundsatzes, dass Einwanderer/innen nicht einzig aufgrund ihrer Migrationssituation festgenommen werden dürfen.
4. Rechtliche Kontrolle und Zugang der Migranten zu wirksamen Rechtsbehelfen gegen Entscheidungen der öffentlichen Verwaltung, bei denen es zu Rechtsverletzungen kommen könnte.
5. Schaffung einer landesweiten autonomen Institution mit spezialisiertem und dauerhaftem Personal sowie Mechanismen zur Überwachung und gesellschaftlichen Kontrolle, die die Anwendung des Gesetzes sicherstellt.

Diese fünf Punkte wurden gemeinsam von den Organisationen Conectas Direitos Humanos, der Mission Frieden (Missão Paz), der Caritas der Erzdiözese São Paulo, dem Referenzzentrum zur Aufnahme von Einwanderern in São Paulo (Centro de Referência de Acolhida para Imigrantes de São Paulo – CRAI/Sefras), dem Zentrum für Rechts- und Sozialstudien (Centro de Estudios Legales y Sociales – CELS) sowie dem Institut Land, Arbeit und Bürgerschaft (Instituto Terra, Trabalho e Cidadania – ITTC) erarbeitet und der brasilianischen Regierung zum ersten Mal im Jahr 2014 in einem gemeinsamen Schreiben vorgelegt. 

In den folgenden Jahren arbeiteten die Organisationen im Bündnis sowie gemeinsam mit weiteren Partnern, wie dem Institut für Migration und Menschenrechte (Instituto Migrações e Direitos Humanos – IMDH) und dem Zentrum für Menschenrechte und Bürgerschaft der Immigranten (Centro de Direitos Humanos e Cidadania do Imigrante – CDHIC) zusammen, um die Bearbeitung des neuen Gesetzes zu überwachen und auf seine Formulierung Einfluss zu nehmen. Daher wurden im Laufe der Jahre 2015 und 2016 immer wieder Formulierungsvorschläge für das Gesetz vorgelegt und bei öffentlichen Anhörungen und anderen Gelegenheiten Gespräche mit den Behörden und Parlamentariern geführt. 

Die Organisationen thematisierten die Problematik auch in internationalen Foren wie dem UN-Menschenrechtsrat und es gab u.a. die öffentliche Kampagne „Migration ist ein Recht“, in deren Kontext Unterschriften für eine Petition gesammelt wurden.

Das neue Migrationsgesetz kommt

Zum Zeitpunkt der Fertigstellung dieses Artikels, dem 27. März 2017, ist die Annahme des Gesetzesentwurfs zwar bereits fortgeschritten, er muss jedoch noch zur letzten Revision durch den Bundessenat und schließlich vom Präsidenten ausgefertigt werden. Die Arbeit der Zivilgesellschaft brachte einen wichtigen Fortschritt, nämlich die Annahme eines Gesetzentwurfes in der Abgeordnetenkammer, der so positive Punkte beinhaltete wie:

1. Prinzipien der Gleichheit vor dem Gesetz und der Nichtdiskriminierung (unter Garantie der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte sowie der Bürgerrechte, einschließlich des Rechts auf gewerkschaftliche Organisation);
2. Bürokratieabbau und erleichterter Zugang zu Legalisierungsverfahren des Aufenthaltsstatus;
3. Nichtkriminalisierung von Migration und Garantien wie beispielsweise das Anrecht auf rechtliches Gehör, eine vollumfängliche Verteidigung und die aufschiebende Wirkung von Rechtsmitteln während eines Abschiebeverfahrens;
4. humanitäre Aufnahme durch eine verstärkte Vergabe von humanitären Visa, die aktuell durch fragile normative Beschlüsse des Nationalrats für Einwanderung (Conselho Nacional de Imigração – CNIg) reguliert werden;
5. Amnestie für derzeit noch illegale Einwanderer, damit sie ihren Aufenthalt legalisieren können.

Ein wichtiger Punkt bei der Reform der Migrationspolitik ist die Schaffung einer zivilen nationalen Migrationsbehörde, die kein Organ der öffentlichen Sicherheit darstellt. Es ist dringend erforderlich, dass das Aufgabenfeld Migration in Brasilien nicht weiter in den Bereich der Bundespolizei fällt, denn Migration ist ein Menschenrecht und damit kein Fall für die Polizei.

Dennoch kann das Gesetzesvorhaben, wie es derzeit im Nationalkongress verhandelt wird, diesen wichtigen Schritt aufgrund der formalen Einschränkungen des Kompetenzmangels nicht leisten. Da es sich um eine Initiative des Senats handelt, darf der Gesetzestext die Schaffung eines derartigen Organs nicht vorsehen, denn dies läge in der exklusiven Kompetenz der Exekutive. So muss, sobald das neue Migrationsgesetz angenommen wurde, die Exekutive über die Abgeordnetenkammer einen neuen Gesetzesentwurf aus eigener Feder vorlegen, der die Schaffung einer nationalen Migrationsbehörde vorsieht.

Die Umsetzung wird eine Herausforderung

Sobald das neue Migrationsgesetz angenommen wurde, steht ihm noch die Phase der Rechtsetzung und, noch wichtiger, der Umsetzung bevor. Bei der Rechtsetzung wird es auf verschiedene Punkte ankommen, damit der Menschenrechtsaspekt, den das Gesetz einbringen soll, nicht verzerrt wird. Die neue Norm soll beispielsweise das Legalisierungsverfahren erleichtern und damit diejenigen Migrant/innen schützen, die sich in einer illegalen Aufenthaltssituation befinden und allein aufgrund ihrer Einwanderung kriminalisiert werden.

Das heißt, dass Migrant/innen, ganz unabhängig von ihrem Aufenthaltsstatus, nicht weiter aus dem bloßen Grund fehlender Ausweispapiere abgeschoben oder durch Freiheitsentzug festgehalten werden dürfen. Nach der Verabschiedung und dem Inkrafttreten des neuen Gesetzes wird die ordnungsgemäße Umsetzung zweifelsohne eine Herausforderung darstellen, zum Beispiel, wenn es darum geht, Probleme wie willkürliche Abschiebungen oder die Kontrollen in Grenzgebieten anzugehen.

Zur Veranschaulichung können einige Fälle angeführt werden, die sich jüngst in Roraima, dem brasilianischen Bundesstaat an der Grenze zu Venezuela und Guyana, ereignet haben. Dort wurden im Verlauf des Jahres 2016 zahlreiche Venezolaner/innen von der Bundespolizei abgeschoben, obwohl sie Asyl beantragt hatten. Im Dezember 2016 konnte durch ein Gerichtsverfahren die kollektive Abschiebung von 450 Venezolaner/innen verhindert werden.

Hinzu kommen Fälle von Rückführungen, bei denen die Einwanderer in ein „Rechtsvakuum“ versetzt und in Kontrollbereichen festgehalten werden wie dem sogenannten „espaço conector“. Dies ist ein Warteraum am internationalen Flughafen Guarulhos von São Paulo, wo Migranten willkürlich und auf unbestimmte Zeit, ohne den notwendigen Beistand und das Recht auf ein Verfahren festgehalten werden, bis sie es schaffen einen Asylantrag zu stellen oder in ihr Herkunftsland zurückgeschickt werden.

Von Januar 2015 bis April 2016 wurden 1.814 Migranten in diesem Raum festgehalten, von denen 494 Asyl beantragt hatten und Schutz in Brasilien suchten, denen die direkte Einreise in das Land aber verwehrt wurde. Es ist wichtig hervorzuheben, dass laut dem Nichtzurückweisungsprinzip („non-refoulement“) wie es im Völkerrecht und in dem brasilianischen Flüchtlingsgesetz (Gesetz 9474/1997) festgelegt ist, Menschen in Fluchtsituationen nicht in ihr Herkunftsland zurückgeschickt werden dürfen, da dort ihr Leben in Gefahr wäre.

Wir alle sind Migranten

Die Zusammensetzung der brasilianischen Bevölkerung ist historisch besonders durch die Einwanderung aus unterschiedlichen Ländern wie Japan, dem Libanon, Italien und Deutschland beeinflusst worden. Die Eltern, Großeltern oder Urgroßeltern der großen Mehrheit von Brasilianerinnen und Brasilianern sind Einwanderer und viele von uns migrieren ebenfalls. Bisher war der Tenor im politischen Diskurs und im gesellschaftlichen Zusammenleben der eines aufnahmefreundlichen Landes.

Dennoch nehmen Anzeigen und Fälle von Diskriminierung und Fremdenfeindlichkeit in Brasilien zu. Es ist notwendig, sich solchen konservativen und rückwärtsgewandten Haltungen entgegenzustellen und den vielfältigen und reichen Beitrag der Einwanderer in den kulturellen, wirtschaftlichen, wissenschaftlichen und vielen weiteren Aspekten aufzuzeigen – nicht nur im Verlauf der brasilianischen Geschichte, sondern auch heute.

Von einem Brasilien, das auf internationaler Ebene und in globalen Migrationsdebatten eine progressive Haltung einnimmt, muss die notwendige kohärente Politik gefordert werden, damit das Land wirklich zu einem Teil der gemeinsamen, globalen Lösung für die aktuellen Herausforderungen wird.

Dieser Beitrag erschien zusammen mit unserem Magazin Perspectivas Lateinamerika: Kommen, Gehen, Bleiben, Weiterziehen - Facetten der Migration in Lateinamerika.