Sechs Thesen zur Rolle von zivilgesellschaftlichen Akteuren in der Transformation

Allein kann die professionelle NRO-Welt die großen globalen Trends nicht umkehren. Sie kann aber Allianzen schmieden, Gegenöffentlichkeit organisieren - und politische Alternativen entwickeln.

Antworten auf die Frage, was die Zivilgesellschaft zur so­zialen und ökonomischen Transformation beitragen kann, sollten mit einer Analyse der politisch-ökonomischen Rah­menbedingungen (externe Faktoren) und einer differenzier­ten und ehrlichen Auseinandersetzung zur Verfasstheit der Zivilgesellschaft (interne Faktoren) einhergehen. Es sollte zudem die Frage einbezogen werden, wie ex- und interne Faktoren ineinandergreifen und sich teilweise verstärken – so komplex dies auch ist.

Machen wir uns nichts vor: Die professionelle NRO-Welt (und auf diese beziehe ich mich weitestgehend) kann angesichts verhandlungsstarker politischer und wirtschaftli­cher Interessen die großen globalen Trends nicht umkehren. Sie kann aber Projekte und Policies (zum Beispiel Atom- und Kohlekraftwerke, Acta oder vielleicht auch TTIP) ver­hindern, indem sie wirkungsmächtige Allianzen schmiedet, Watchdog für Fehlentwicklungen ist, gesellschaftliche De­batten und Gegenöffentlichkeit organisiert und politische Alternativen entwickelt. Das geschieht glücklicherweise und zeigt, wie essenziell demokratische zivilgesellschaftliche Ini­tiativen sind. Mit den großen Krisen und den notwendigen sozialen, ökologischen und kulturellen Transformationen im Blick müsste sie sich aber strategischer aufstellen, sich besser koordinieren, selbstreflexiver werden, selbstgemachte Frag­mentierungen überwinden und sich instrumentalisierenden und kooptierenden Tendenzen widersetzen.

Thesen zu ex- und internen Faktoren

1. Die Globalisierung schreitet voran - und mit ihr die sozialen, ökonomischen und politischen Krisen

Der Klimawandel, die Finanz- und die Welternährungs­krisen, fragile Staatlichkeit und die globale Armut sind herausragende globale Herausforderungen. Globalisierung und auch die avisierten sozialen Transformationsprozesse verlaufen krisenhaft, mit Gewinnern und Verlierern. Beides sind komplexe soziale, ökonomische, ökologische und kul­turelle (Anpassungs-)Prozesse. Der Wettbewerb um ökonomische und damit auch geopolitische Einflusssphären ist in vollem Gange. Eine Welt, die sich an planetarische Grenzen hält und innerhalb des Zwei-Grad-Korridors bleibt, ist nicht in Sicht. Die Grüne Ökonomie ist immer noch eine Nischenökonomie, die ihrerseits an menschenrechtsbasierte und soziale Kriterien stärker rückgebunden werden muss.

Krisen und negative Trends sind sowohl in ihren Ursachen als auch in ihren Wirkungen eng miteinander ver­schränkt. Die isolierte und sektorale politische Bearbeitung der Krisen stößt deshalb längst an ihre Grenzen. Vernetztes Handeln über einzelne Politikfelder und über nationale Grenzen hinweg ist mehr denn je notwendig. Dazu gehört ein neues Verständnis von Interdependenz, globalem Inte­ressensausgleich und Wohlstand. Die globale Erwärmung zu begrenzen, die "Große Transformation" hin zu einer postfossilen Wirtschaft nachhaltig und sozial gerecht zu gestalten, den Ressourcenverbrauch einzudämmen, Armut und Hunger strukturell zu bekämpfen, Konflikte und Kriege zu verhindern und friedlich beizulegen, sind die Kernziele, an denen sich politische und gesellschaftliche Aushand­lungsprozesse auf der globalen, regionalen und nationalen Ebene orientieren sollten.

2. Machtkonzentration

Es gibt strukturelle Blockaden, die die nötige Transfor­mation der fossilen Wirtschaft, des Finanzmarkts, der agroindustriellen Produktion und der globalen Mobilität verhindern oder bremsen. Die Konzentration von Wirt­schaftsmacht in immer weniger Hände (wenige Konzerne kontrollieren die globale Wertschöpfungskette der Ernäh­rung) und die Verknüpfung staatlicher und wirtschaftlicher Macht (zum Beispiel viele Staatskonzerne im fossilen und Bergbausektor), erschweren immer häufiger am Allgemein­wohl orientierte und demokratische Regelsetzungen. Dieses Vorgehen unterminiert die staatliche Schutzverantwortung sowie Rechenschaftspflichten wirtschaftlicher Akteure.

De­mokratisch gewählte Parlamente verlieren an Gestaltungs­kraft, vor allem in der Bewältigung von Krisen (Eurokrise), oder werden nicht rechtzeitig und ausreichend einbezogen (Finanzmarktregulierung über supranationale Organisa­tionen, Freihandelsabkommen wie CETA oder TTIP). In Transitionsländern und autoritären Staaten gibt es wenig oder gar keine parlamentarischen Kontrollen und kaum freie Medien, die als Gegenöffentlichkeit fungieren könnten.

3. Globale Machtverschiebungen infolge des Aufstiegs der Schwellenländer verändern die Nachkriegs-Governance-Ordnung massiv und machen multilaterale Regelsetzung komplexer

Die normative und erst recht die operative Rolle der UNO nimmt ab. Der Einfluss internationaler Organisationen der Nachkriegsordnung bleibt zwar hoch, nimmt jedoch eben­falls tendenziell ab. Wo Schwellenländer ihren ökonomi­schen Machtzuwachs in politische Macht ummünzen (zum Beispiel Stimmrechtsverteilung in der Weltbank, China nun an zweiter Stelle, G20), heißt das noch lange nichts Gutes für eine soziale und ökologisch nachhaltige Entwicklung. Leider erleben wir im Schulterschluss zwischen Industrie- und Schwellenländern gerade einen Abbau errungener So­zial- und Umweltstandards sowie von Beteiligungsrechten und Rechenschaftspflichten (zum Beispiel bei multilateralen Banken, vor allem der Weltbank).

Zudem gibt es zahlreiche neue regionale und globale Clubs für wirtschaftliche und sicherheitspolitische Themen. Diese neuere "Club-Governance" erschwert ebenfalls die politische Kontrolle, es gibt kaum Transparenz-, Beteili­gungs- und Accountability-Mechanismen. Sie produziert neue Unübersichtlichkeit, denn formalisierte partizipato­rische Zugänge sind nicht entwickelt (G20, BRICS). Die Zivilgesellschaft tut sich schwer mit den neuen Akteuren. Das alte Nord-Süd-Muster passt nicht mehr und wird zu­nehmend abgelöst von immer komplexeren staatlichen und ökonomischen Akteurskonstellationen.

Hier wird es immer schwerer, auf Weichenstellungen durch zivilgesellschaftliche Interventionen zu reagieren. Süd-Süd-Kooperationen der Zivilgesellschaft sind noch sehr unterentwickelt (zum Bei­spiel zwischen BRICS-Ländern). Wissen und Kapazitäten zu makroökonomischen Themen sind wenig ausgeprägt, im Norden wie globalen Süden. Erfolgreiche Beiträge zur Transformation müssen hier ansetzen und die Süd-Süd-Vernetzung vorantreiben. Mitspracherechte in den neuen Clubs wie BRICS oder G20 müssen noch erstritten werden.

4. Diskriminierung und Kriminalisierung von NRO und CSO nehmen zu

Die staatlichen Angriffe auf kritische, demokratisch orien­tierte Akteure sowie auf NRO und Civil Society Organi­sations (CSO) nehmen weltweit zu. Diskriminierung und Kriminalisierung sind die Folge. Auch Morde an Aktivis­tinnen und Aktivisten (vor allem im lokalen Widerstand) werden häufiger. Weltweit schränken über 40 sogenannte NRO-Gesetze den Handlungsspielraum von NRO und Zivilgesellschaft massiv ein. Juristische Einschränkungen und finanziell-administrative Auflagen erschweren natio­nalen und internationalen Akteuren immer erfolgreicher das politische Einmischen.

Hinzu kommen politisch und medial inszenierte Verleumdungskampagnen (ausländi­sche Agenten, Terroristen), sie schüchtern ein und nötigen bisweilen zur Selbstzensur. De facto haben nördliche NRO, Stiftungen und Think Tanks noch wenige Antworten auf diesen Trend formuliert. Gemeinsames politisches Agieren wäre hier besonders dringlich. Der Austausch dazu müsste organisiert werden. Denn ohne demokratische Spielräume gibt es auch nur unzureichende Einmischung in Transfor­mations- und Anpassungsprozesse in Süd, Ost und West.

5. Die (Selbst-)Entzauberung der NRO-Welt

Wie schon oben beschrieben: Harte politische und ökono­mische Interessen werden in der Regel ohne (breite) de­mokratische Partizipation und Transparenz durchzusetzen versucht. Eine nennenswerte zivilgesellschaftliche Mitge­staltung wird von mächtigen Vertretern wirtschaftlicher und politischer Interessen als störend empfunden. Politische und finanzielle Ressourcen waren für zivilgesellschaftliche Akteure im Gegensatz zu den finanzmächtigen Interessens­gruppen immer schon begrenzt. Der institutionelle Einfluss und die Verhandlungsmacht professioneller NRO waren wahrscheinlich in den 1990er Jahren und zu Beginn der 2000er Jahre auf einem Höhepunkt, die politische Wirkung durchaus beachtlich; sie sind heute global jedoch eher rück­läufig. Die Entzauberung ist spätestens mit dem Klimagipfel in Kopenhagen deutlich geworden. Allerdings gehört auch zur ehrlichen Analyse dazu, dass sich überall auf der Welt zivilgesellschaftliche Akteure in den oben beschriebenen Grenzen bestens eingerichtet haben.

Viele NRO fungieren als (Voll-)Ersatz für staatliche soziale, humanitäre und umweltpolitische Dienstleistungen, hängen am Tropf externer staatlicher oder privater Geldgeber Wo der Staat nicht handelt, ist es gut, wenn zivilgesell­schaftliche Akteure Not lindern (ohne Ärzte ohne Grenzen gäbe es noch mehr Ebola-Tote) und zur sozialen Infrastruk­tur beitragen. Häufig genug entlasten sie aber auch für zu lange oder immer den Staat, statt ihn zur Verantwortung zu ziehen. In Afghanistan lässt sich das gut studieren, ebenso auf den Philippinen mit über 30.000 NRO. Das ist kein ganz neuer Trend, der in der Literatur gut beschrieben ist, er hat jedoch zugenommen. Der globalen Tendenz zur Privatisie­rung hoheitlicher Aufgaben folgen viele NRO. Im Gesund­heitsbereich ist dies ganz offensichtlich. Die Melinda & Bill Gates Foundation verfügt über mehr Gelder als die WHO und versteht das eigene Mandat bewusst als eines außerhalb der WHO.

Professionelle NRO werden in vielen Fällen als Ko-Eliten betrachtet und von Regierungen auch so instru­mentalisiert. Das führt dazu, dass sie entlang ähnlicher poli­tischer und ökonomischer Sachzwänge Hand in Hand mit staatlichen Institutionen agieren und ihre Watchdog-Funk­tion und ihre Rolle als Gegenöffentlichkeit verlieren. Dort, wo Staaten mangelhafte Steuerungskapazitäten haben und/ oder in die Moderatorenrolle gehen, werden vor allem große NRO eingebunden.

In sogenannten Multi-Stakeholder-Runden werden mit (BIG) NRO meist freiwillige Regeln ausgehandelt. So werden manchmal Politiken legitimiert, die der not­wendigen Transformation eher entgegenstehen, die ohne Rechenschaftslegung und demokratische Rückkoppelung mit Betroffenen und ihren demokratisch legitimierten Inte­ressensvertreterinnen und Interessenvertretern erfolgen. Es gibt zahlreiche Beispiele dafür, dass durch solche Prozesse der lokale Widerstand (zum Beispiel gegen Abholzung) geschwächt wird.

Die emanzipatorische Rolle, die Rolle als Gegenmacht oder als Watchdog staatlicher Politik und internationaler Or­ganisationen ist in vielen Ländern ausgehöhlt. Staatliche und zunehmend private Geberstrukturen, die Mittel unkoordi­niert an die Empfängerländer verteilen, befördern zusätzlich die Entpolitisierung. Zu beobachten ist dies zum Beispiel auch in Transformationsgesellschaften wie Tunesien: Viel zu viele private und offizielle Geber überfördern eine schwache institutionelle Zivilgesellschaft. Damit überfordern sie die NRO, die sich in der Welt der Anträge, Indikatoren und des Monitorings schwer zu recht finden.

Neue soziale Bewegungen setzen sich von diesem Typus professioneller NRO bewusst ab, sehen sich als deren Alternative und kritisieren die politischen Instrumente und Organisationsformen der klassischen NRO-Welt der letzten Jahrzehnte. Zu Kooperationen zwischen neuen sozialen und politischen Akteuren und der "alten" NRO-Welt kommt es daher äußerst selten, weder bei uns noch im globalen Süden.

Unübersehbar ist die wachsende Hierarchisierung in der professionellen NRO-Welt. Die großen "Tanker" werden staatlicherseits angesprochen und sie können sich selbst grö­ßere Kampagnen sowie aufwändige Lobbyarbeit leisten. Das treibt Keile zwischen die zivilgesellschaftlichen Akteure. Bei den Entwicklungs- und Umwelt-NRO sind es die "großen Tanker", die weltweit Büros eröffnen bei gleichzeitig unzu­reichender Reflexion zu den Auswirkungen auf die lokale Zivilgesellschaft und deren Beteiligungsansprüche. Es sind die "Multis" unter den NRO und großen Stiftungen, die die größeren Zugänge bei der UNO, beim World Economic Forum oder den nationalen Ministerien bekommen.

6. Dilemma: Professionalisierung, Spezialisierung und Transformation

Zum einen führt die zunehmende Komplexität der Ge­staltung politischer Prozesse zu einem wachsenden An­forderungsprofil an zivilgesellschaftlicher Partizipation, die längst auf professionelle Expertise und damit auf eine Professionalisierung institutionalisierter zivilgesellschaft­licher Akteure angewiesen ist. Zum anderen erschweren die Fragmentierungen und Hierarchisierungen innerhalb der Zivilgesellschaft die zivilgesellschaftliche Einmischung. "Die Zivilgesellschaft" ist nicht einmal auf nationaler Ebene (und schon gar nicht global) einheitlich verfasst, sondern durch strukturelle Widersprüche und Verwerfun­gen geprägt. Solche Widersprüche werden zum Beispiel in Transformationsdebatten zwischen Gewerkschaften und Umweltschutzverbänden sichtbar (etwa bei der Ein­schätzung der Notwendigkeit von Wirtschaftswachstum). Unterschiedliche Bewertungen – politisch und in den Orga­nisationsformen – werden jedoch selten diskutiert.

Der Professionalisierungszwang bringt wachsenden Finanzierungsbedarf mit sich. Der wachsende Finanzie­rungsbedarf als Folge der Professionalisierung zivilgesell­schaftlicher Akteure wiederum tendiert zu einer Verschärfung der Abhängigkeit professioneller zivilgesellschaftlicher Akteure von Geldgebern. Die Folgen sind eine Bedrohung der politischen Unabhängigkeit, die Tendenz zu verstärkter Spezialisierung und eine Neigung zu unterkomplexer Spen­denakquise. Spendenkampagnen suggerieren häufig einfa­che Lösungen: Mancher Umweltverband macht glauben, dass mit drei US-Dollar der Gorilla, mit fünf US-Dollar der Tiger zu retten sei. Die Entwicklungsorganisationen bestär­ken die "Illusion of Aid".

Finanzen gibt es häufig nur für spezifische Hand­lungsfelder und für solche, an denen Staaten oder wirtschaft­liche Akteure besonderes Interesse haben, oder aufgrund politischer Anlässe (beispielsweise bei UN-Konferenzen). So entstehen thematische Lücken in der Transformationsa­genda und/oder "Themen-Hopping". Die Zivilgesellschaft produziert "blinde" Flecken, Teilöffentlichkeiten und Teil­lobbys für spezifische Themen. Der Blick fürs Ganze geht verloren. Für übergreifende, nicht in einem unmittelbaren Zusammenhang mit alimentierten "Arbeitsaufträgen" ste­hende Diskurse fehlen nicht selten finanzielle und personelle Ressourcen. Ganzheitlich-systemische Sichtweisen gehen in hochprofessionellen Spezialdiskursen unter, die wiederum schwer in die breitere Öffentlichkeit zu vermitteln sind.

Eine weitere Folge des großen Finanzbedarfs ist die wachsende Konkurrenz untereinander. Der Wettlauf um Geldtöpfe und der damit häufig verbundene Wettlauf um Medienaufmerksamkeit wirkt unter anderem einer systematischen strategischen Zusammenarbeit entgegen. Koordination ist nicht nur ein Problem der staatlichen Geber, sondern auch eines innerhalb der Zivilgesellschaft. Wirksame Beiträge zur sozialen und ökologischen Trans­formation erfordern jedoch mehr denn je Absprachen, die Fokussierung auf weichenstellende Themen und sinnvolle Arbeitsteilung.

Was tun?

Wer kann was am besten? Dies müsste viel öfter die hand­lungsleitende und strategische Frage sein. Was ist relevant, was nicht? Wo sind wichtige Stellschrauben für die Zukunft? Das ist leider nicht immer der Kern der Agenda.

Das Wissen um den Zustand der Welt mündet ein ums andere Mal in Aufforderungen zum radikalen Handeln. Die kritische Wissenschaft ist hier aber manchmal radikaler als manche NRO. Politische Tugenden sind zu Recht: Dialogfähigkeit Lösungsorientiertheit und Kompromissfähig­keit. Für die Zivilgesellschaft gilt jedoch auch: Konfrontation und Nein-Sagen, auch zu manch einem Multi-Stakeholder-Dialog, vor allem, wenn er nur Zeit und Ressourcen frisst, die politische Agenda für die avisierte soziale und ökologi­sche Transformation aber nicht voranbringt.

Um strategischer im Sinne der großen Transforma­tion zu werden, braucht es Platz und Räume innerhalb von und zwischen zivilgesellschaftlichen Organisationen. Was muss sich innerorganisatorisch ändern, um die Spezialisie­rung und Sektoralisierung von Politikfeldern zugunsten von Kooperation und politischen Synergien zu verändern?

Ein Anfang könnte die Organisation eines jährlichen Ratschlags sein, bei dem wichtige Akteure aus dem Umwelt-, Entwicklungs- und Menschenrechtsbereich zusammen mit Sozialverbänden und Gewerkschaften zusammenkommen, um politische Prioritäten zu diskutieren. Wo sind wichtige politische Zeitfenster, die weichenstellenden Charakter ha­ben können (zum Beispiel EU-GAP-Reform) und deshalb einen großen Teil der Ressourcen der Zivilgesellschaft brau­chen? Was ist lohnenswert, was nicht?

Solche Ratschläge oder Klausuren sind auch für Teilthemen sinnvoll. Hier könnten eine sinnvolle Arbeits­teilung entlang der jeweiligen Kompetenzen besprochen und pragmatische Ad-hoc-Allianzen geschmiedet werden. Was lässt sich gemeinsam bewirken? Was müssen wir ver­hindern?

Einiges davon gibt es schon sehr erfolgreich oder es ist im Entstehen (beispielsweise die Kampagne "Wir haben es satt", die "Anti-Kohle-Allianz" oder den "AK Rohstoffe"). Das ist gut so, aber ausbaufähig, vor allem im Sinne einer permanenten Reflexion darüber, wo wir stehen und wo wir hinwollen.

Der Beitrag erschien erstmalig im VENRO Diskussionspapier 1/2015 (PDF).