Belarus ist ein stark autoritär geführter Staat. Das politische System ist in hohem Maße auf die Person von Präsident Aliaksandr Lukaschenka zugeschnitten. Regional- bzw. Kommunalwahlen, Parlaments- und Präsidentschaftswahlen fanden seit Amtsübernahme Lukaschenkas 1994 zwar regelmäßig statt – sie genügten aber kaum demokratischen Standards. Das Parlament besteht fast ausschließlich aus parteilosen Abgeordneten, die den Präsidenten stützen. Gewaltenteilung ist de facto nicht vorhanden. Viele Grundrechte sind stark eingeschränkt.
Das Regime genoss lange Zeit eine breite Unterstützung in der Bevölkerung. Dank privilegiertem Zugang zu russischen Ressourcen und lukrativer Absatzmöglichkeiten weiterverarbeiteter Produkte vor allem in die Europäische Union konnte im Land ein Wohlstandsniveau erreicht werden, das in vielen sozialen Belangen den Lebensumständen in den postsowjetischen Nachbarländern Russland und Ukraine überlegen war. Mit Hilfe eines sehr ausgeprägten Sicherheitsapparates gelang es Lukaschenka zudem, für öffentliche Sicherheit im Sinne niedriger Kriminalitätsraten und weitgehende Abwesenheit von Alltagskorruption zu sorgen. Die Einschränkung politischer Freiheiten wurde unter den Bedingungen politischer Stabilität und relativer sozialer Sicherheit von weiten Teilen der sowjetisch sozialisierten Bevölkerung offenbar in Kauf genommen. Wer bestimmte, sich von Zeit zu Zeit aber auch verschiebende „rote Linien“ übertritt, muss mit repressiven Maßnahmen des Apparates rechnen.
Was nun passiert ist
Ein erschreckendes und unerwartetes Ausmaß erreichten die Repressionen nach der Präsidentschaftswahl vom 19. Dezember 2010. Während sich das Regime im Vorfeld noch erstaunlich liberal gab, mehrere oppositionelle Kandidaten zur Wahl zuließ und ihnen anders als in der Vergangenheit öffentliche Wahlkampagnen gestattete, zeigte sich das wahre Gesicht ab dem Wahlabend, an dem mehrere Zehntausend Menschen in Minsk gegen offenkundige Wahlmanipulationen protestierten. Am Morgen des 20. Dezember waren circa 700 Menschen verhaftet, darunter sieben der oppositionellen Präsidentschaftskandidaten, von denen drei sogar krankenhausreif geprügelt und inzwischen zum Teil zu mehrjährigen Haftstrafen wegen angeblicher Anstiftung von Massenunruhen verurteilt wurden.
Zudem befindet sich Belarus in einem rasanten wirtschaftlichen Niedergang. Russland hat seine politische Unterstützung Lukaschenkas vom Abbau ökonomischer Privilegien für Belarus und von einem stärkeren Einfluss auf zentrale Bereiche der belarussischen Wirtschaft abhängig gemacht. Durch die massiven politischen Repressionen und die Abkehr von der Liberalisierungspolitik ist Belarus im Westen politisch isoliert und kann nicht mehr auf Zugeständnisse oder Kredite der EU oder des IWF setzen. Das Handelsbilanzdefizit ließ sich nicht mehr länger finanzieren, die Währung wertete im Frühjahr 2011 um mehr als 50 Prozent ab. Die Inflation in den ersten sechs Monaten 2011 betrug sogar nach offiziellen Zahlen 36 Prozent, es herrscht akute Devisenknappheit. Diese Entwicklung verschärft nicht nur die Schuldenkrise für den Staat, sondern bringt auch viele existentielle Probleme für weite Teile der Bevölkerung mit sich, deren Ersparnisse sich in Luft auflösen. Importwaren werden unbezahlbar und Menschen verlieren ihre Arbeitsplätze. Die Phase relativer ökonomischer Stabilität ist damit abrupt zu Ende gegangen. Der Rückhalt des Regimes in der Bevölkerung schwindet massiv. Große Teile der Gesellschaft, vor allem junge Leute, sind aus ihrer politischen Ohnmacht und Passivität erwacht und beteiligen sich an öffentlichen Protesten. Seit dem 8. Juni verabreden sich die Menschen in der Hauptstadt Minsk und in vielen Provinzstädten zu Flashmobs und äußern ihren Protest zum Beispiel einfach nur durch Klatschen. Die wöchentlichen Aktionen endeten jedes Mal mit mehreren hundert Festnahmen sowie Festsetzungen von Strafzahlungen und/oder bis zu zweiwöchigen Inhaftierungen. Seit Dezember wurden vielfach Büros von Nichtregierungsorganisationen durchsucht, Ausstattung wurde beschlagnahmt. Vielfach verlieren Menschen aus fadenscheinigen Begründungen im Zusammenhang mit gesellschaftlichen Aktivitäten ihren Arbeits- oder Studienplatz. Für die derzeit circa 30 politischen Häftlinge infolge der Wahlereignisse vom Dezember 2010 zeigt sich eine starke Solidarität in der Bevölkerung.
Wie konnte es dazu kommen?
Einen so drastischen Rückfall des Landes in den längst überwunden geglaubten Repressionsstaat mit totalitären Zügen hatte niemand vorhergesehen. Vor allen Dingen erscheint das derart harte Durchgreifen kontraproduktiv für Lukaschenka selbst. Seine Wiederwahl schien sowohl durch den realen Rückhalt, den er in großen Teilen der Bevölkerung genoss, als auch wegen der Schwäche der Opposition ungefährdet. Er musste wissen, dass er sich durch so massive Unterdrückung der Nachwahlproteste im Westen isoliert und damit politischen Handlungsspielraum einbüßt. Die durchaus clevere Pendelpolitik der vergangenen Jahre mit phasenweisen Annäherungen sowohl an Russland als auch an die EU war damit beendet und die belarussische Verhandlungsposition gegenüber Russland ist erheblich geschwächt.
Vielleicht ist es aber auch zu viel verlangt, die Rationalitätserwägungen eines machtbesessenen, von sich selbst eingenommenen Autokraten nachvollziehen zu wollen. Aliaksandr Lukaschenka sieht sich in der Rolle des Moralwächters, eines „allmächtigen Vaters, streng und gerecht“, und jegliche Infragestellung dieser Position wird sanktioniert. Die Bewahrung des Patriarchenstatus scheint über realpolitischen Erwägungen zu stehen. Wenn Lukaschenka über die Wirtschaftskrise äußert, „noch drei Monate, und die Menschen haben vergessen, dass überhaupt irgendwo Preise gestiegen sind“, bleibt nicht mehr viel übrig, als dem Herrn einen gehörigen Realitätsverlust zu diagnostizieren.
Angesichts des Abbaus der von Russland gewährten Handelsvorteile, die im vergangenen Jahrzehnt laut Experteneinschätzungen bis zu ein Drittel des belarussischen Staatshaushalts ausmachten, verschlechterte sich die Handelsbilanz rasant und der Devisenbedarf stieg. Dennoch erhöhte Lukaschenka vor den Wahlen im Dezember 2010 die Löhne von vielen Beschäftigten im Staatssektor deutlich, was die Importe noch stärker anwachsen ließ. Dass all dies, zumal bei geringen Währungsreserven des Landes, zu erheblichen Verwerfungen der Wirtschaft und somit auch zur Gefährdung des bescheidenen Wohlstands der Bevölkerung führen würde, war absehbar. In diesem Sinne ließe sich die harte Reaktion des Regimes nach den Wahlen damit erklären, dass die erwartete soziale Unruhe im Land quasi vor ihrem Ausbruch durch eine systematische Unterdrückung jeglicher, potenziell protesttragender unabhängiger Organisationsstrukturen im Keim erstickt werden sollte. Möglicherweise ist diese Interpretation aber auch der müßige Versuch eine Logik im Handeln eines Autokraten zu konstruieren, die man nicht erwarten sollte. Dann müsste man von einem panischen Herrscher ausgehen, der als „Geisel seines eigenen Systems“ ad-hoc und emotionsgeladen Entscheidungen trifft, mit denen er kurzfristig die ihn konstituierende Macht demonstrieren und sich daran berauschen kann.
Wie verhalten sich EU und Russland?
Wenige Wochen vor den Präsidentschaftswahlen reisten die Außenminister Polens und Deutschlands nach Minsk und machten deutlich, dass weitere Kredite an Belarus von der Einhaltung bestimmter demokratischer Standards beim Wahlverlauf abhingen. Die Konditionalität war eindeutig. Die EU kritisierte schnell und einhellig die Ereignisse des Wahlabends und die in der Folge politisch motivierten Verurteilungen der Oppositionskandidaten und deren Anhänger. Gegen mittlerweile 192 Personen aus dem engeren Führungszirkel um Lukaschenka wurden Einreiseverbote in die EU verhängt, Vermögen wurde eingefroren. Weitere Sanktionen gegen ausgewählte belarussische Staatsunternehmen haben eher symbolischen Charakter. Neue Kredite, von Belarus dringend benötigt, werden mit Verweis auf die politischen Repressionen nicht gewährt. Die bestehenden Handelsbeziehungen mit Belarus wurden bislang nicht angetastet, wodurch die EU und die einzelnen Mitgliedsstaaten weiterhin eine erhebliche ökonomische Stütze für das Regime Lukaschenkas bleiben. Ein Handelsembargo ist jedoch aus vielfältigen anderen Gründen kein sinnvolles Instrument. Die polnische Regierung lud im Februar zu einer Geberkonferenz für Belarus ein, um Ressourcen zur Unterstützung belarussischer zivilgesellschaftlicher Strukturen durch verschiedene Akteure aus der EU zu akquirieren. Maßgeblich trägt diese westliche Unterstützung dazu bei, die Handlungsfähigkeit von Menschenrechts- und anderen zivilgesellschaftlichen Organisationen zu erhalten.
Zwischen den erklärten Partnern Russland und Belarus herrschte spätestens seit der globalen Wirtschaftskrise 2008 ein zuweilen unterhaltsamer Kleinkrieg um eine breite Gemengelage zwischen handfesten Handelsfragen und innenpolitischer Profilierung, ausgetragen unter anderem über Lieferunterbrechungen von Gas und Öl, schmähliche Berichte über Lukaschenka im russischen beziehungsweise über Putin im belarussischen Fernsehen und verbunden mit Trotzreaktionen wie der propagandistischen Einfuhr venezolanischen Öls nach Belarus per Eisenbahn vom ukrainischen Schwarzmeerhafen Odessa – als wenn dies eine Alternative zu preiswerten russischen Öllieferungen darstellen würde. Vor den Präsidentschaftswahlen 2010 wurden zunächst sogar oppositionelle Kandidaten offiziell in Moskau empfangen und zum Teil sogar finanziell unterstützt. Wenige Tage vor der Wahl gab es jedoch eine vermutlich entscheidende Verständigung zwischen Lukaschenka und der russischen Führung. Belarus trat der Zollunion mit Russland und Kasachstan bei und Lukaschenko wurde unterstützt. Trotz offensichtlicher Wahlmanipulationen und der gewalttätigen Übergriffe auf unter anderem genau die Oppositionskandidaten, die man kurz zuvor noch in Moskau willkommen geheißen hatte, gratulierte Medwedew seinem Amtskollegen offiziell zur Wiederwahl.
Nun sitzt Russland gegenüber Belarus endgültig am längeren Hebel. Solange Lukaschenka an der Macht bleibt wird sich Belarus nicht gegenüber der EU öffnen können und aus dem russischen Orbit entschwinden. Eine Demokratiebewegung in Belarus könnte leicht nach Russland überschwappen. Dies möchte der Kreml vermeiden. Eine Integration mit Belarus wäre dagegen innenpolitisch als großer Erfolg zu verkaufen. Die notwendigen Kredite für Belarus kann oder will aber auch Russland offenbar nicht stemmen. Bislang flossen lediglich im 800 Millionen Dollar als erste Tranche eines auf drei Jahre angelegten Drei-Milliarden-Kredits der Eurasischen Wirtschaftsgemeinschaft. Für mehr müsste Lukaschenka wohl zunächst lukrative belarussische Staatsunternehmen vor allem im Gas- und Ölsektor an Russland verkaufen. Trotz prekärer ökonomischer Lage widersetzt sich das Regime allerdings bislang hartnäckig dem Ausverkauf des Tafelsilbers.
Ausblick – worauf sich die EU gefasst machen muss
Auf der Suche nach politischen Alternativen für das Land stellt sich zunächst die Frage nach der Opposition. Sie ist stark zersplittert. Anders als im Vorfeld der Präsidentschaftswahl 2006 gelang es den wichtigsten Akteuren 2010 nicht, einen starken gemeinsamen Kandidaten als Alternative zu Lukaschenka aufzubauen und sich auf gemeinsame Kernanliegen zu verständigen. Seit der Wahl ist offene politische Aktivität aufgrund der staatlichen Repressionen ohnehin nicht möglich. Parteien sind in Belarus marginalisiert. Opposition findet außerhalb des Parlaments statt und ist mit Nichtregierungsorganisationen verwoben, die den Kern der demokratischen Bewegung im Land bilden. Die staatliche Reglementierung setzt allerdings enge Grenzen für die Aktivitäten. Viele unabhängige Nichtregierungsorganisationen arbeiten eher als lose Netzwerke, weil sie sich nicht offiziell registrieren können. Aktivisten gehen hohe persönliche Risiken ein und arbeiten ständig am Rande der Legalität. Ausländische Geber-Institutionen können ihre Partner im Land nur halboffiziell unterstützen. Seit Juni 2011 formiert sich im Internet eine breite Protestbewegung. Mobilisiert durch soziale Netzwerke treffen sich vor allem junge Menschen auf öffentlichen Plätzen zu Flashmob-Aktionen. Gemeinsamer Nenner der Bewegung scheint aber nur die allgemeine Forderung nach einer Revolution. Kurzum: eine alternative politische Kraft oder auch nur ausreichend populäre und integrative Persönlichkeiten, die zu einer Machtübernahme in der Lage wären, sind trotz einer merklichen Politisierung breiter Bevölkerungskreise im Moment nicht erkennbar. Andererseits können die anhaltenden Proteste und die sich verschlimmernde Wirtschaftskrise aber schnell eine neue Dynamik mit sich bringen, so dass eine Bürgerrevolution „von unten“ auch nicht auszuschließen ist.
Kann es einfach so weiter gehen? Nein. Lukaschenka ist Pleite. Ohne „lebensverlängernde“ Kredite aus dem Ausland wird er schon bald weder Schulden bedienen noch das große Heer der Angestellten im Staatssektor bezahlen können. Verordnet er weiterhin niedrige Preise für Lebensmittel und Busfahrscheine, dann fehlt den Händlern und städtischen Nahverkehrsbetrieben das Geld für ihre Einkäufe und Benzin. Regale bleiben leer, Busse im Depot. Öffentliche Dienstleistungen brechen zusammen. Die Inflation galoppiert weiter. Spätestens im Herbst, wenn die Rechnungen für Brennstoffe bezahlt werden müssen und die Selbstversorgung aus privaten Kleingärten an ihre Grenzen kommt, könnten viele Menschen in unmittelbar existenzielle Nöte, das Land bis an den Rand einer humanitären Katastrophe geraten.
Lukaschenkas einzige realistische politische Überlebenschance scheint eine langsame Deeskalation zu sein. Durch geschicktes Agieren zwischen der EU und Russland könnte er sich die Freilassung politischer Häftlinge oder die Privatisierung lukrativer Staatsbetriebe teuer gegen überlebenssichernde Kredite abkaufen lassen. Mit der nun abgewerteten Währung könnte es ihm gelingen, die Exporte zu steigern und langsam wieder auf die Beine zu kommen.
Im schlimmsten Fall reichen aber die Lukaschenka auch ohne umfangreiche Auslandskredite weiterhin zur Verfügung stehenden Ressourcen aus, um die ihn tragenden Sicherheitsapparate weiter unterhalten und die anhaltenden Proteste auf den Straßen ersticken zu können. Russland, die Ukraine und die EU müssten wohl mit erheblichen Flüchtlingszahlen rechnen, auch wenn die staatliche Gewaltanwendung vielleicht nicht an syrische Ausmaße heranreichen wird.
Je länger und je gewaltsamer Lukaschenka dieses Spiel treibt, desto schwieriger wird sein Abgang für alle Beteiligten werden. Wenn auch schwer einschätzbar, scheint es doch am wahrscheinlichsten, dass es früher oder später innerhalb des engeren Führungszirkels Kräfte geben wird, die die Ausweglosigkeit erkennen und zur Rettung der eigenen Haut und der eigenen Geschäfte die Absetzung Lukaschenkas betreiben werden. Das Interesse an wirklicher Demokratisierung des Landes wäre in einem solchen Fall des „Wandels von oben“ aus den bestehenden Eliten heraus vermutlich aber gering.
Was kann die EU tun? Die bereits verhängten Sanktionen gegen Einzelpersonen aus dem Führungszirkel um Lukaschenka sind sicherlich richtig. Sie haben allerdings mehr symbolische als substanzielle Wirkung. Das Öl und Gas nicht mehr über Belarus zu beziehen, um dadurch Lukaschenkas Einkünfte zu schmälern ist, keine realistische Option. Vermutlich würde dies die Beziehungen zum eigentlichen Lieferanten Russland erheblich belasten und gleichzeitig die Energieversorgung von Polen und anderen EU-Ländern gefährden. Den Warenverkehr von und nach Belarus einzuschränken würde zudem vor allem die Bevölkerung treffen. Die EU und ihre Mitgliedsstaaten sollten stattdessen zwei Strategien verfolgen: Erstens braucht die belarussische Zivilgesellschaft starke Signale der Unterstützung einer demokratischen Transformation in Belarus. Die EU muss zeigen, dass Europa für sie nicht an der Ostgrenze Polens aufhört und bereit sein, Brücken zu bauen. Klare Bekenntnisse dieser Art, die auch eine EU-Mitgliedschaft Belarus in fernerer Zukunft nicht ausschließen, können im Rahmen der Östlichen Partnerschaft abgelegt werden. Der Weg zu Gebührenfreiheit von EU-Visa für Menschen aus Belarus muss verkürzt werden. Zweitens braucht eine demokratische Transformation in Belarus einen konstruktiven Dialog der EU mit Russland. Russland hat über seine in jeder Hinsicht enge Verflechtung mit Belarus bedeutend größeren Einfluss auf die innenpolitischen Verhältnisse und könnte am ehesten einen Abtritt Lukaschenkas vermitteln. Dabei muss klar sein, dass eine Öffnung von Belarus keine Abkehr von Russland im Sinne eines Nullsummenspiels bedeutet. Russland braucht hierfür eine Bereitschaft der EU zu Zugeständnissen, um es seinerseits nicht von Europa auszugrenzen.
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Robert Sperfeld ist Diplom Verwaltungswissenschaftler und Projektmitarbeiter im Referat Ost- und Südosteuropa der Heinrich-Böll-Stiftung in Berlin.