Deutsche Geflügelexporte nach Afrika torpedieren die Bemühungen des Bundesentwicklungsministeriums (BMZ) zur Hungerbekämpfung. Rüstungsexporte, genehmigt vom Wirtschaftsministerium, unterminieren die Anstrengungen der deutschen Außenpolitik für Konfliktprävention und Abrüstung. Die Vorschrift, dem Benzin Agrartreibstoffe beizumischen, und die daraus resultierenden Importe von Pflanzenöl stehen den Anstrengungen des Umweltministeriums zum Erhalt des Regenwaldes entgegen. Die Förderung der Kreditanstalt für Wiederaufbau für Kohle in Ländern der Dritten Welt kann dem Klimaschutz zuwiderlaufen.
Die Beispiele ließen sich beliebig fortsetzen. Gemeinsam ist ihnen, dass die durch partikulare Interessen geleitete Politik der Ressorts zu Widersprüchen in der Außen-, Umwelt- und Entwicklungspolitik führt. Übergeordnete Ziele werden selten formuliert. Dabei stehen sich nicht jeweils feindliche Regierungen gegenüber, sondern unterschiedliche Bundesministerien und ihre jeweiligen Interessen.
Strukturen wie im letzten Jahrhundert
Die Widersprüche sind nicht nur der aktuellen Regierung geschuldet. Sie werden auch von den veralteten Strukturen verursacht, in denen internationale Politik in Deutschland betrieben wird: Sie wird verwaltet wie in der zweiten Hälfte des vorigen Jahrhunderts, in veralteten Ressortzuständigkeiten und mit Blick auf einzelne Sektoren.
Dabei haben sich die Anforderungen an Politik in den letzten Jahrzehnten enorm gewandelt. Klimaschutz, fragile Staaten, die Regulierung der globalen Finanz- und Warenmärkte, internationaler Terrorismus, globale Migration – das alles sind Herausforderungen, deren Bewältigung weder mit klassischer Außenpolitik noch mit Entwicklungspolitik allein gelingen kann. Hinzu kommt, dass transnationale Konzerne und eine Zivilgesellschaft, die sich über nationale Grenzen vernetzt, viel stärker als in der Vergangenheit internationale Politik beeinflussen.
Doch wo vernetztes Denken und Handeln in globaler Verantwortung erforderlich wäre, herrschen häufig Ressortegoismen vor. Die globalen Aufgaben und Umbrüche haben in Deutschland nie zu einer strategischen Anpassung in der Arbeitsweise oder gar beim Ressortzuschnitt der Ministerien geführt. Heute befasst sich fast jedes Bundesministerium mit Teilaspekten internationaler Politik. Zielkonflikte werden dabei nicht ausgetragen. Erhebliche Wirkungsverluste sind die Folge. Das ist unter Schwarz-Gelb nicht anders als unter Schwarz-Rot oder Rot-Grün. Auch im Bundestag ist die Zusammenarbeit zwischen den Fachausschüssen im besten Fall rudimentär, meistens fehlt sie ganz. Die globale Politik ist nicht nur auf internationaler Bühne blockiert – das zeigen die ergebnisschwachen großen UN-Konferenzen. Das befördert eine Resignation und ein Abwenden von globaler Politik, denn Erfolge sind dort anscheinend keine zu erzielen.
Fast jedes Bundesministerium befasst sich heute mit internationaler Politik
Konservative und Marktliberale ziehen sich daher gerne auf nationale Interessen zurück. Der Schutz globaler Gemeingüter wie Klima- und Ressourcenschutz, Armutsbekämpfung und Überwindung der Gewalt ist mit diesem Politikansatz nicht zu erreichen. Auch unter Linken gibt es eine Tendenz, sich von internationaler Verantwortung abzuwenden. Dabei wissen alle quer durch alle Lager: Für globale Probleme gibt es keine nationalen Lösungen. Wir brauchen eine andere Politik und andere Strukturen. Das geht nur, wenn die deutsche Politik nationale Ziele in einen globalen Kontext stellt und internationale Kooperation zu deren Umsetzung sucht. Das betrifft im Prinzip alle Ressorts. Dabei gibt es keinen einfachen Ausweg aus dem Dilemma von Zuständigkeiten der Fachressorts versus globalen Problemen.
Lösungsvorschläge gibt es viele. Die einen fordern eine Fusion von Auswärtigem Amt (AA) und BMZ. Andere wollen das BMZ neu gründen, ihm die Zuständigkeit für alle fragilen Staaten geben und das AA auf außereuropäische OECD-Länder und aufstrebende Schwellenländer beschränken. Dritten schwebt eine weitgehende Verlagerung von Außen- und Entwicklungspolitik nach Europa vor. Vermutlich wären alle drei Optionen besser als die heutige Situation. Sie haben nur eines gemeinsam: Sie sind politisch nicht so schnell durchsetzbar. Der Widerstand in den Häusern wäre enorm. Auch gibt es in allen Fraktionen Parlamentarierinnen und Parlamentarier, die sich als Lobby ihrer Häuser verstehen und sich so gegenseitig blockieren.
Wir schlagen daher zwei Maßnahmen vor. Erstens sollten wir kurzfristig über die Mittelvergabe mehr strategische Kooperation zwischen den Ministerien erzwingen. Mittel für zivile Krisenbearbeitung oder Klimaschutz sollten gepoolt werden: Sie könnten nicht mehr von einem einzelnen Ministerium ausgegeben werden, sondern nur wenn in einem gemeinsamen Lenkungskreis programmatische Einigkeit besteht. Dies würde den Druck erhöhen, ressortübergreifende Strategien zu beschließen. Unabhängige Begleitung und nichtstaatliche Expertise könnte zudem hilfreich sein, den Blick für Zielkonflikte und Kohärenz zu schärfen.
Das allein wird allerdings nicht ausreichen. Wir schlagen daher zweitens vor, mit der nächsten Legislaturperiode im Rahmen einer Enquete-Kommission des Bundestages intensiv über deutsche Politik in internationaler Verantwortung nachzudenken. Die Kommission soll das nach außen gerichtete Handeln der Bundesrepublik Deutschland unter den veränderten Rahmenbedingungen einer globalisierten Welt untersuchen. Sie soll eine kritische Bilanz der gegenwärtigen Arbeitsstrukturen von Bundesregierung und Bundestag ziehen und Anpassungen dieser Strukturen mit dem Ziel größerer Kohärenz und Konsequenz der deutschen internationalen Politik vorschlagen.
Es geht um einen überparteilichen Konsens
Besondere Bedeutung käme der Enquete-Kommission auch im Hinblick auf Europa zu. Die Euro-Krise macht mehr als deutlich, dass es einer Weiterentwicklung europäischer Institutionen bedarf. Das gilt auch für die europäische Außen-, Verteidigungs- und Entwicklungspolitik. Kohärenzprobleme werden hier durch die unterschiedlichen Interessenlagen von 27 Mitgliedsstaaten potenziert. Sie ergeben sich aber auch hier zusätzlich aus sektoralen Entscheidungsverfahren. Ein Beispiel: Nicht die Entwicklungsminister und -ministerinnen entscheiden über die Fischereiabkommen mit Drittstaaten, sondern die für Fischerei zuständigen Ministerien – mit verheerenden Folgen für Fischer in vielen Entwicklungsländern. Die Aufteilung der Politik auf unterschiedliche EU-Ministerräte verstärkt die Inkohärenz der EU nach außen. Zugleich ist es angesichts der schwindenden Bedeutung einzelner Nationalstaaten sinnvoll, die Außen- und Entwicklungspolitik weiter zu vergemeinschaften. Das ist aber für viele europäische Nationalstaaten nur schwer zu akzeptieren. Besonders trifft dies auch auf den Verteidigungsbereich zu. Während einige gemeinsam europäisch Militärgüter beschaffen wollen, gehen andere weiter. Sie wollen militärische Fähigkeiten zusammenlegen oder gar statt nationaler Armeen eine europäische schaffen.
Die Enquete soll nicht einen neuen Arbeitskreis schaffen, der endlos tagt und am Ende nur viel Papier hervorbringt. Es geht darum, einen überparteilichen Konsens herzustellen. Europa-, Außen-, Verteidigungs-, Menschenrechts- und Entwicklungspolitiker aller Fraktionen sollten ein Interesse daran haben, institutionelle Blockaden und unzeitgemäße sektorale Bearbeitungsformen zu überwinden. Dafür böte die vorgeschlagene Enquete-Kommission eine echte Chance.
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Barbara Unmüßig ist Vorstandsmitglied der Heinrich-Böll-Stiftung. Michael Kellner ist Sprecher der Bundesarbeitsgemeinschaft Frieden und Internationale Politik von Bündnis 90/Die Grünen. Dieser Artikel erschien in welt-sichten 11/2012 (www.welt-sichten.org). Eine frühere, kürzere Fassung des Textes ist Anfang Oktober 2012 in der „Frankfurter Rundschau“ erschienen.